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社会保险经办机构法律规制的重构研究
论文作者:胡川宁  论文来源:财经科学  发布时间:2015/11/6 11:34:59  

一、问题的提出

虽然社会保险经办机构早已成为我国社会保险法律制度中的常见法律概念,但是对于社会保险经办机构本身的法律性质,特别是其组织模式,无论是立法还是学界,都还没有一个系统化的结论。在立法方面,从最早的《关于一九九三年经济体制改革要点的通知》,再到2001 年的《社会保险行政争议处理办法》,一直到2010 年的《社会保险法》,对于社会保险经办机构都是从其实际所享有的职能角度进行描述性定义,而没有明确其法律性质或组织模式。例如,根据《社会保险行政争议处理办法》第2 条第2 款之规定,社会保险经办机构是指经法律法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。但是,这个“工作机构" 的法律性质究竟是什么,即其是否具有独立的法人资格,是公法人还是私法人,或从组织模式出发,是以社员为基础的社团法人,还是以财团管理为目的的财团法人,抑或是公营造物法人? 现行法并没有做出明确的回答。

国内学界虽不乏有关社会保险经办机构的法律问题进行探讨的研究成果,但大多数研究成果主要集中在,对现有法规有关社会保险经办机构的职能描述,[1][2]或单纯地套用行政法上的行政法人或特殊类公益事业单位法人,[3][4]抑或借用有独立权利能力的保险人等概念,[5]对社会保险经办机构的性质做出概括性的回答。换言之,这些研究缺乏以社会保险的制度原则为依托,从公法人组织模式的角度对社会保险经办机构进行研究。

如此,立法上的疏漏和理论上的不足,造成实践中对于社会保险经办机构究竟如何组织、其与社会保险行政机关的关系、与社会保险义务人之间的关系以及其本身的职责范围等问题亦莫衷一是。因此,结合境内外有关社会保险经办机构的成熟理论成果,从社会保险法律关系和基本原则出发,对社会保险经办机构的组织模式予以研究,并进而确定其法律性质,应不单在理论上,亦在实践上,都会对解决与社会保险经办机构有关的法律问题有相当大之助益。

二、作为自治共同体的社会保险

理论上,由于社会保险制度原则上需以排除意思自治原则的方式实现,因而不单社会法律关系须基于公法规定方能得以变更,而且作为社会法律关系主体之一的社会保险经办机构亦应作为公法人予以组织,然而社会保险经办机构在具体的组织模式上应选择何种公法人类型予以组织,则是另一个问题。根据组织模式的不同,公法人通常可分为公法上的社团法人、公法上的财团法人( 或称公法上的基金会)和公营造物法人。[6]而社会保险经办机构应选择何种具体的组织模式予以组织之,要取决于社会保险本身的制度原则。以下笔者就从社会保险的制度原则出发,从组织模式的角度对社会保险经办机构的法律性质进行探讨。

( 一) 公法人的组织模式

1. 公法上的社团法人。所谓公法上的社团法人系指为履行公法上之任务而成立的以人为组成基础的法人,即其组织上之特征为“以人为基础单位,为人之结合"。[7]其在具体的组织模式上以存在成员资格( Mitgliedschaft) 及作为其实现形式的成员大会或成员代表大会为特征,其中最典型者莫过于各种级别的代议制机构。此外,公法上的社团法人由于是以人为基本组成单位,即是以独立自主的人的集合为其基本的组织原则,因而其组成成员全体的意思表示,原则上是其对外一切行为的唯一合法性基础。这具体表现在,公法上的社团法人的管理机关组成成员直接或间接都得由其成员经过选举而产生。反过来说,立法者之所以在某些领域运用公法上的社团法人在于,其认为就某领域向市民社会让渡一定程度的统治权,即人事权和财政权,是完成相关行政任务的必要条件,并可借此规避某些政治风险。从这个意义上说,公法上的社团法人,亦是自治原则在行政组织法上的集中表现。

2. 公法上的财团法人。所谓公法上的财团法人,是指基于公法而成立的并被法律赋予权利能力的财产上的集合体。公法上的财团法人的突出特点在于,特定人群有权就其财产所产生的收益享有特定的权利。在具体的组织模式上,由于公法上的财团法人不是以人为基础,因而无须设立成员大会或成员代表大会作为其机关;相反,其机关往往是由相关主管机关任命的职业文官或专业人士所组成的委员会或理事会。在此种情况下,行政相对人并不能如公法上的社团法人那样,通过成员大会对法人的活动产生直接或间接的影响。可见,相对于公法上的社团法人,公法上的财团法人在一定程度上丧失了人事上的独立性,而唯独保留一定程度的财政上的独立性。这亦体现了财团法人的管理机关,是向具有独立性的目的性财产集合( 财团) ,亦即财团的设立目的负责,而非如社团法人在本质上是向具有独立法律上人格的组成成员负责。由此可见,当立法者认为某些行政任务的实现在本质上不需要相关国民的参与决定时,即不需要自治原则时,往往会选择设立公法上的财团法人这种行政组织来完成特定的行政任务。

3. 公法上的营造物法人。传统上,所谓公法上的营造物法人是指“公共行政主体为完成特定公共目的,所继续性设置的人与物的结合体。"[8]其最主要的特色在于强调相关行政财产( 技术设备、建筑物、公物等) 与运营该设施的职业文官的有机结合,以及该设施与其利用者之间的利用关系。当然,随着社会的发展,行政机关所能掌握的财产呈现多样化的趋势,并考虑到行政财产的利用往往是设立公法上的财团法人的主要目的,因而公法上的营造物法人逐渐有取代公法上的财团法人的趋势,从而造成两者之间的界限不甚明晰。然而无论如何,与公法上财团法人一样,公法上的营造物在组织模式上亦不存在成员大会,而只存在由相关主管机关任命的职业文官或专业人士所组成的管理机关。营造物使用人对于营造物亦没有参与管理的权利。

综上所述,立法者选择公法上的社团法人还是公法上的财团法人或营造物以作为社会保险的组织形式,在根本上取决于其是否将自治原则视为社会保险的本质要件。

( 二) 团结原则与补充性原则要求社会保险制度必须遵从自治原则

1. 团结原则要求共同体的运营须以被保险人和雇主的意思表示为根本的依托。

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