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公办图书馆资源配置的法律规制研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2017/3/24 14:53:19  

1 引言

市场在社会资源配置中起决定性作用。这不仅发生在市场竞争领域,而且也发生在公共文化领域。新世纪以来,英美日等国的公共图书馆转型就是市场规律的体现。从2008 年到2012 年底,英国公共图书馆经费持续削减,导致343 家(近10%)公共图书馆关闭。此后的一年内,英国又有360 家公共图书馆濒临关门。与此类似的是,美国从2007 年起,公共图书馆的命运也开始走下坡路。尤其是杰克逊县公共图书馆危机事件后,公共图书馆服务外包开始流行,地方政府甩包袱的迹象明显。而日本更激进,干脆委托社会办馆1。然而,与此种趋势并不合拍的是,我国《公共图书馆法(征求意见稿)》(下文简称《征求意见稿》)则极力鼓励公办图书馆规模扩张,甚至有着将私人图书馆收编的强烈冲动。这种依靠“市长”驱逐“市场”的政策安排存在巨大的资源错配风险。实际上,我国诸如煤炭、钢铁、水泥等诸多领域已经出现严重的供过于求现象,全社会正在为计划干预而造成的大量资源错配买单——供给侧改革2。为避免此种情形重演,从法律规制的角度重新审视图书馆资源配置则显得尤为必要。

2 图书馆资源配置法律规制的法理基础

国内鲜有学者研讨图书馆资源配置。因为在一般人看来,图书馆资源配置凸显公益,以“利他主义”为基础,毋庸置疑。实则不然。“即使利他主义只限于家庭,它仍将是全部资源中直接配置的那很大一部分”3。何况,利他主义很容易引发人为干预资源配置,偏离价值规律,造成资源紧张或浪费。这在图书馆资源配置领域可谓具有典型性。

2.1 国家立法是图书馆资源配置的基本方式

众所周知,从长期来看社会资源配置是通过市场充分竞争产生的优胜劣汰来完成的。这是一个缓慢、残酷且浪费的过程。因此,凯恩斯学派极力鼓吹市场化手段外的政策干预。在图书馆资源配置领域,基于利他主义的引导,世界各国大都采取政策干预为主市场调节为辅的模式。之所以如此,一个重要原因在于国家利益的需要——建设图书馆普及文化知识以提升国民文化素养,进而提高国家的综合竞争力。

不过,国家之行政手段毕竟无法,也不能杜绝私人图书馆的存在。因此,国家法调配图书馆资源时就必须考虑到行政手段本身的有限性和市场的无限性这两个并不对应的关系。而从《征求意见稿》来看,其总体性框架采取政策干预的方式来配置图书馆资源,近乎完全漠视了私人图书馆的市场作用。显然,这难以改变公办图书馆固有的“惰性”:追求行政级别,规模效应,社会地位;而轻视服务的均衡性、平等性、品质性,导致公共文化服务实效远低于预期。而另一方面,由于缺乏对私人图书馆的法律规制,使得这一领域杂草丛生的态势也无法得到治理。故而,国家立法在调适图书馆资源配置时,一个基本的经验就是,既要调控公办图书馆,也要调控私人图书馆。当然,最主要的是要调控公办图书馆。

2.2 国家法调节图书馆资源配置的基本手段

(1)开放图书馆资源。在国际上,图书馆是为公认的文化基础设施。从18 世纪以来,在国家政策干预下,公办图书馆建设热潮一直高烧不退。不过,后来人们发现,国家干预导致了过多的资源浪费和非公平的政策环境。于是,国家逐渐从这一领域开始退缩。无论荷兰、英国这些较早开展图书馆建设运动的国家,还是后起的韩国、日本,图书馆建设主角逐渐转移为地方政府、社会团体和私人。中央政府主要提供经费支持,很少干预图书馆运营。由此,图书馆自由成为一项基本原则。这直接导致图书馆资源配置由市场调节。国家的义务转变为加强市场主体、市场秩序、宏观调控、社会保障四个方面的立法4。

(2)图书馆资源类型化。图书馆资源配置的基本依据是满足国人的文化需求。而文化需求又因人群而不同。因此,对图书馆进行必要的分类就显得非常有意义。经过漫长的磨合,国际上大体形成了国立图书馆、公共图书馆、大学图书馆、学校图书馆、专业图书馆之类型划分。以韩国为例,国立图书馆只有一个,即国立中央图书馆,是代表国家的图书馆,公共图书馆色彩弱化。公共图书馆的建设主体为地方政府,且为了避免过多设置,又进一步分为地区代表图书馆和其他公共图书馆。此外,为保障特定人群的需要,立法特别规定,所有大学必须设立大学图书馆,所有初高中学校必须设立学校图书馆。前述图书馆都是公办图书馆。唯一敞口的类型是专业图书馆。且韩国立法规定,私人创办的专业图书馆并不能冠名“图书馆”,以避免其与公办图书馆资源混淆,促使其市场化定位,避免资源浪费。换而言之,公共文化服务由财政性资金建设的公办图书馆来负责,国家鼓励建设专业图书馆。实际上,在英美国家,受法律的规制,专业图书馆的数量远远多于公共图书馆,由市场进行调节。

(3)以服务为杠杆进行法律系统调节。图书馆的生命力在于服务质效。为了提高服务质效,不少国家采取了系统的调节措施。以《韩国图书馆法》为例,这些措施包括:①图书馆分类规则,并规定馆际关系,避免同类图书馆建设过多;②图书馆认定制度,按照图书馆建设标准动态调整图书馆建设;③图书馆运营评价机制,为淘汰落后的图书馆或图书馆文库提供实务依据;④图书馆发展综合规划,并据此制定年度实施计划,调节图书馆事业和发展方向;⑤设立地区代表图书馆,避免同一地区重复建设;⑥规范图书馆经费来源和国家补助政策,避免资源浪费5。

(4)建立图书馆整合、退出机制。有入口必然要有出口。图书馆整合、退出机制是调节图书馆资源配置的重要法律装置。值得注意的是,世界各国普遍重视图书馆整合机制,而轻视退出机制。之所以如此,一个非常重要的原因是公办图书馆受财政经费的保障,较少发生经营困难的情形;另一个原因是私立图书馆依据私法建设,经营困难时可以按照企业法或破产法进行处理。因此,图书馆退出机制只适用于私人图书馆。而公办图书馆往往是通过行政整合手段并结合经费制度来进行。比如英国公共图书馆法规定,在两个或者两个以上图书馆同意的情况下,国务大臣可以下令成立联合委员会,取代单个图书馆。从当前英国图书馆危机和2007 年美国俄勒冈州图书馆危机的情况来看,绝大多数公共图书馆并非永久关闭,而是暂时关闭或停止服务,更多的情况是对图书馆降级处理,转变为其他图书馆的文库、分馆或图书中心等机构。

3 我国公办图书馆资源配置法律规制之现状及缺陷

3.1 立法现状

众所周知,目前我国只有相关地方性法规和行政规章并无国家层面上的法律来规制公办图书馆资源配置。笔者对其中具有代表性的立法进行了归纳,发现协调我国公办图书馆资源配置的法律举措各有不同。下面进行对比分析:

(1)图书馆及分馆、服务网点的设立主体与设立方式。公办图书馆的设立主体为两类,一类是各级政府及其文化管理部门;另一类是各种公办事业单位、组织。所不同的是,《广州市公共图书馆条例》(以下简称《广州条例》)采取中心馆与分馆模式,并且可以与其他文化设施合建;而《四川省公共图书馆条例》(以下简称《四川条例》)将少年儿童图书馆作为公共图书馆的组成部分(分馆或阅览室),不设置独立的图书馆。《征求意见稿》规定公办公共图书馆只能由政府创办,无其他举措。

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