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我国依法治腐的立法研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2017/9/30 7:29:47  

摘    要:依法治腐的关键是构建系统化、规范化的反腐败法制体系。目前我国反腐败立法刚刚起步, 反腐败法制体系还未形成,已有法制存在诸多缺陷, 制约着依法治腐的实际效能。全面推进依法治腐工作应找准着力点, 实施静态视角下的反腐败策略,构建动态视角下的反腐败机制, 以提升我国反腐败法制建设水平。

关键词: 依法治腐; 反腐败立法; 反腐败机制; 反腐败国际合作;

党的十八大以来, 我国依法治腐进入快车道。2012年, 中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》提出要加强反腐倡廉法律法规制度建设;2014年, 党的十八届四中全会将加快推进反腐败国家立法作为重要议事日程;2016年, 十二届全国人大四次会议强调构建完善的反腐败法律规范体系, 强化反腐治本之策。对反腐败立法工作进行探索和深入研究, 有助于科学规范推进依法治腐工作, 遏制腐败滋生蔓延, 净化政治生态。

一、加强反腐败立法是依法治腐的现实需求

加强反腐败立法是我国廉政制度法制化的历史延展, 是我国反腐败由治标转向治本的重要措施。加强对权力运行的制约和监督, 把权力关进制度的笼子, 形成遏制和根除腐败的机制,构建一套系统、完备的反腐败法律体系是十分必要的。

(一) 惩治腐败亟待加强立法实践

惩治腐败是党和国家通过创制、适用与执行党纪、政纪处罚和刑罚治理腐败的治标之策。惩治腐败必须以实现从严依纪依法办案并重视和发挥查办案件的治本功能的目的为基础, 要实现惩治腐败的目的必须以行之有效的惩治腐败立法作支撑。党的十八大以来, 我国反腐败形势依然严峻, 习近平总书记早在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话中就指出:“近年来党内发生的严重违纪违法案件, 其性质的恶劣性和政治影响的危害性可谓无以复加。”[1]因此, 深刻把握和准确定位惩治腐败立法建设的目的和功能并且深入检讨惩治腐败立法方案的针对性、时效性和实施现状, 保持高压反腐态势不放松,才能实现惩治的严而有效, 从而达到治标促本的综合效果, 以重塑政府公信力, 巩固我党执政地位。

(二) 预防腐败亟待加强立法实践

惩治腐败本身会带来一定的预防效果, 然而构建不敢腐、不能腐、不易腐的事前预防法制体系才是反腐败的治本之策[2]。从我国反腐战略发展历程看, 大致经历了由单一惩治到综合防治, 由侧重遏制到惩防并举、侧重预防的转变过程, 但目前我国惩治和预防腐败法律体系仍呈现出以惩治性法律为主、预防性法律为辅、保障性法律缺失的现象, 腐败现象的滋生蔓延、屡禁不止与预防性立法的缺失有很大关系。因此, 要确立以预防为主的反腐败体系, 必须构建预防性法律体系,同时必须打破引而不发、议而不决的局面, 我国预防腐败立法亟需进入实际运作层面, 为反腐败撑起事前预防的保护伞, 努力实现风清气正的政治生态。

(三) 反腐败国际合作亟待加强立法实践

随着经济全球化, 政治全球化也逐步走向深入,腐败成为了一个全球性难题, 世界各国在共同打击腐败病灶的同时, 国际组织也针对国际性腐败问题采取了重大措施, 国际反腐败合作势在必行。国际反腐败合作必须以制度建设和立法实践为着眼点, 《联合国反腐败公约》作为世界范围内第一部指导国际反腐败合作的法律文件, 为世界各国统一反腐败标准提供了参考。在国际化腐败犯罪日益猖獗、国际反腐败合作亟需加强的形势下, 我国必须积极加强与世界各国的反腐败合作, 着力弥补在引渡和国际司法协作等法律条文立法方面的不足, 破除反腐败国际合作的主要制度障碍, 调动反腐败国际合作的积极性, 以遏制国际腐败犯罪并成功追回外流腐败资产, 全力维护我国的经济利益和司法权威[3]。

二、我国反腐败立法面临的主要问题

以法导廉是现代文明社会最大程度遏制腐败的有效途径。在反腐败立法上, 我国目前虽立法速度快、数量多,但并没有达到质的飞跃, 反腐败法律体系只是构建起基本框架, 反腐败法律法规的整体性和配套性水平有待提升, 我国反腐败立法还有很长的路要走。

(一) 反腐败法制体系不健全, 缺乏统筹协调

一个系统、完备的反腐败法制体系是由若干不同的单项法律法规制度有机联系起来的, 且各个单项法律之间在独立发挥反腐功效的同时也存在着必然的相关性。我国反腐败立法模式分散, 缺少一部统一的反腐败法典,党内法规与党外反腐败立法混合组成, 政出多门导致反腐败条款原则多、条条多、重复杂乱, 多数法律法规没有明确的反腐意图, 缺乏与反腐败为主线的内在联系,这些原因的存在致使我国反腐败立法无论从法律的效力还是从法律的内容方面看, 都难以形成健全的反腐法制体系[4],这不仅提高了立法、执法和司法的运作成本, 还使普法成为难题。因此,要着力加强反腐法制的系统规划和统筹协调, 从而化解各种法律文件之间的矛盾冲突, 使法律示范、引导、规范的功能得以在社会生活中实现, 真正发挥反腐败法律制度的整体合力。

(二) 反腐败立法理念滞后, 执行效力不高

腐败是权力异化的极端表现, 当代中国治理腐败的最好途径不外乎是完善反腐立法体制, 加大预防和惩治腐败的法制力度。我国反腐立法理念仍停滞在“不敢腐”的事后惩治层面而偏离了“不能腐”的事前预防的治腐核心, 导致大案要案频发, 违法犯罪数量不降反升。适时调整反腐理念, 将预防性反腐制度法制化,破除腐败治理的严重瓶颈就成为我国依法反腐的迫切需要[5]。法谚云:徒法不足以自行。反腐立法只有被应用到现实社会生活中, 将抽象的行为模式转变成人们的具体行为, 才能充分彰显其应有的威慑力。近年来我国反腐立法虽基本做到“有法可依”, 但在“有法必依”“执法必严”层面仍漏洞百出, 良法变相执行、敷衍执行等执行不力的现象颇多, 如果反腐立法执行不动真、不较真, 势必会影响我国依法反腐进程, 进而影响党和国家的长治久安。

(三) 反腐败立法偏离法治要求, 法律规则元素不完备

“有法可依”“有法必依”是法治的基本要求。然而在我国反腐败实践中, 部分党规党纪与国法规范界限不明, 当党纪与国法的规定不尽一致时, 人大的决定权就往往让位于党委,从而就偏离了法治的标准, 违背了党纪效力不能高于国法的原则。无论从惩治腐败角度考虑还是从预防腐败方面来看, 反腐败立法都要具备完善的法律规则元素。立法对腐败这种极具社会危害性的行为都应从严从重处罚, 明确法律后果, 严明法律责任, 以起到教育、惩戒的作用, 达到从源头治理腐败的目的。此外, 立法语言要准确规范、具备专业性, 要简洁易懂、严谨周密, 避免使用没有确定内涵的模糊语言、原则性语言, 杜绝过于笼统、抽象、弹性过大的规定[6], 从而使腐败分子无法钻法律的“空子”, 降低腐败现象发生的可能性。

(四) 当前反腐败立法已无法适应新时期反腐形势的变化

反腐败是世界各国的共同任务, 这种全球性的反腐形势对我国反腐败斗争提出了新的时代要求。与我国反腐败立法建设不完善的状况相对应的, 是我国大批腐败官员为了逃避法律携大量赃款外逃, 将腐败资金转移到境外。此外, 海外行贿和跨国腐败已相当严重。一些境外跨国公司贿赂我国政府官员或国有企业管理人员以谋取非法利益, 中国公司在国际商务活动中行贿的规模也达到了不能容忍的程度[7]。然而我国在国际反腐败合作方面的立法还比较落后, 尚未制定出《海外反腐败法》,还难以对跨国腐败和海外行贿进行行之有效的法律规范。针对腐败犯罪的国际化趋势, 我国反腐败立法应坚持与时俱进,在原有法律体系的基础上, 不断修订、丰富和完善, 以建立起完备、科学、先进、可操作的反腐败法律体系, 树立官正民顺的良好风气。

三、我国反腐败法制体系建构的路径选择

腐败治理是一项长期的系统工程, 加快反腐败立法将为进一步推进我国依法治腐工作打下坚实的基础。架构一个健全的反腐败法制体系必须实施静态视角下的反腐败策略, 构建动态视角下的反腐败机制以提升我国反腐败法制效能。

(一) 实施静态视角下的反腐败策略

腐败现象的滋生蔓延、屡禁不止与反腐败相关立法的缺位不无关系, 要使依法治腐工作步入常态化,必须以体制的创新和制度的完善作支撑。因此, 我国应不断进行有益的立法实践,着力加强以预防、惩治为主的全方位反腐败立法。

1. 预防性反腐败立法策略

权力监督制衡策略是反腐倡廉的重要支柱。我国虽监督主体多、机构多、方式和渠道多, 但由于缺乏系统整合, 严重削弱了监督制约体制的效能。我国应将党内监督、人大监督、行政监督、司法监督等国家权力机关的监督进行“以权力制权力”的具体制度安排, 通过整合和协调各方监督主体形成监督合力。同时要将民主党派与政协监督、舆论监督和公民监督依法进行规制, 加快民主监督的法制化进程,强化政协监督;加强网络反腐的立法规制, 设立《新闻法》与《新闻侵权责任法》, 保障新闻自由, 发挥舆论的正能量;设立《举报人权益保护法》, 保证公民法定监督权利的有效行使。

“阳光政务”与“阳光法案”是遏制腐败霉菌滋生的重要抓手。公职人员行使权力的隐蔽性导致了公权力发生异化的可能, 因此将权力运行的过程置于阳光下, 必然能够相应地减少腐败犯罪发生的几率。我国应建立政府信息公开制度, 让公众监督政府行为, 防治公职人员滥用权力;建立官员财产公示与监控制度, 让民众监督官员的财产情况,约束官员行为, 并利用大数据技术, 监控、预测、评估官员财产的来源、去向、构成和变化[8], 减少腐败机会, 打造防腐反腐的制度堡垒。

利益冲突避免策略是防治腐败的重要途径。反腐败从本质来讲就是防止公职人员的私人利益与其所代表的公共利益发生冲突, 不给公职人员提供以权谋私产生的腐败的土壤和条件[9]。我国应加快推进利益冲突立法的实践以及利益回避制度的设计与安排, 从而使违反利益冲突的行为承担相应的法律后果, 使公职人员的个人利益不至于对公权力行为产生影响。

高薪及竞争性人才策略是预防腐败的一项激励性举措。高薪养廉虽是一项效益比较高的预防性策略, 但单纯的高薪不但不能养廉还会导致助贪、养贪的后果。只有将高薪与竞争性人才制度相结合, 一方面通过高薪吸引优秀人才,另一方面通过市场的优胜劣汰机制留下廉洁勤政、才能出众的优秀人才[10], 才能彰显高薪养廉的成效。

2. 惩治性反腐败立法策略

实施对“罪质的否定”策略, 以减轻现有起刑点设置的弊端。腐败犯罪的本质不是财产犯罪, 而是对国家公职人员职务行为的廉洁性和不可收买性的严重侵害, 现如今我国《刑法》中的贪污罪、受贿罪都作了数额规定, 并根据情节轻重作相应处罚, 这种以金钱数量来判定腐败犯罪的质与量的做法, 标准僵化、操作性不强, 难以体现我国严惩腐败的国策。我国立法机关应遵循刑罚的确定性原则, 在制定或修改《刑法》时实施对“罪质的否定”策略, 如果确定行为依然侵犯了国家公职人员职务行为的廉洁性和不可收买性, 无论腐败金额是多少都应当判定构成犯罪。

实施对腐败的“零容忍”策略, 以防止腐败的“破窗效应”。我国近年来违纪违法案件总量居高不下, 奢靡之风盛行、奢侈挥霍浪费现象严重且屡禁不止, 违纪违法的性质依然严重,依法治腐所面临问题严峻。对轻微违法给予严惩的“零容忍”策略的实施, 能够形成“伸手必抓”的高压态势, 对反腐倡廉建设有巨大成效。但腐败“零容忍”策略的实施并不代表必须取消贪污罪、受贿罪有关数额的规定, 因为一般情况下数额的大小是衡量官员腐败程度及危害性的明确标准。腐败“零容忍”策略的实施也并不意味着将所有贪污受贿行为犯罪化、刑罚化, 因为刑罚只适用于严重违法犯罪的行为人, 我国应反思并调整重刑事轻民事的惩治方式, 对于轻微违法犯罪的行为人,可以追究民事责任和行政责任。

实施刑事立法与刑事司法的“严”“宽”协调策略, 以进一步完善行贿罪立法。行贿是腐败的始发者, 是滋生腐败的温床, 其危害性与受贿相比有过之而无不及, 然而在我国《刑法》中, 重受贿轻行贿的司法现状还广泛存在。在刑事司法方面, 应认清我国腐败的严峻形势以及贿赂犯罪低水平侦查的现状, 继续推行行贿罪司法从宽的策略。在刑事立法方面, 应健全行贿罪的刑罚结构、严密行贿罪法网, 以扭转重受贿轻行贿的不协调局面;应设立“污点证人豁免”制度, 以破解贿赂犯罪的取证困境,提高贿赂犯罪的查处效率。

(二) 构建动态视角下的反腐败机制

党的十八大以来, 我党以高压反腐不放松的态势惩治了大批腐败分子, “不敢腐”已初见成效, 要实现从“不敢腐”到“不能腐”的实质性跨越, 必须依靠健全的反腐败法制体系。从动态视角看, 我国应着力构建反腐败执法机制、司法机制以及国际合作机制, 形成反腐机制合力。

1. 反腐败执法机制

构建一个独立权威、授权充分、廉洁专业的反腐败执法机构和机制, 是将惩治腐败落到实处的重要保障。我国目前的反腐败执法机构呈现多元化的特点, 党内纪律检查委员会主要负责查处违纪党组织和党员, 政府监察机关主要负责对国家公职人员未构成犯罪的违法行为进行行政处分, 检察机关内设机构反贪局, 主要负责监督和侦查与重大犯罪相关的贪腐行为。但目前我国对反腐执法这种多机构多系统的设置很难形成独立权威的监督制约执法系统, 不仅大大分散了反腐败执法资源,而且如若出现职能重叠情形还将面临协调问题, 从而降低了反腐败执法效率。我国应首先对反腐败执法机构进行纵向垂直改革, 整合各执法部门内部结构, 形成中央以下垂直领导, 上下自成一体的格局, 以解决纪检“双重领导”的弊端;其次应采取“先受理, 先调查”的自由竞争策略, 以解决纪检监察机关与检查机关职能上的竞合与交叉问题, 促进执法机制间的协调统一;再次应增强反腐败执法机构的内外监督和执法干部的专业培训, 抑制反腐败执法机构人员滥用权力, 以提高反腐败执法机构的廉洁性和专业性。

2. 反腐败司法机制

司法作为我国依法治腐的重要力量, 承担着惩戒和防范腐败犯罪、保障公权力依法运行的法定任务, 是维护社会公平正义、保障法律统一正确实施的终极机制, 因而司法机关在我国反腐败领导体制中应独立于政府部门充分发挥司法反腐的功能[11]。由于国家制度、政治体制、司法制度等各方面因素制约, 我国还不能实现一般意义上的司法独立, 司法的惩治功能发挥不力, 司法责任落实不到位。因此,树立良好的司法理念、健全司法惩处机制、构建司法反腐问责机制、强化司法规范性的培育对完善我国反腐败法制体系、推进我国反腐倡廉建设具有重大意义。首先应将法律权威、法律平等、公平正义、司法效率等理念作为精神原则以指导腐败的司法惩处工作;其次应完善腐败犯罪侦查、审判等相关制度并对司法权进行有效监督, 从而为发挥司法反腐的最大功效作可靠的制度保证;再次应制定司法人员适度责任制度, 一方面通过弹劾程序对司法人员的严重失职行为给予严惩, 另一方面通过惩戒程序对司法人员的轻微失职行为给予教育与警示。此外, 应对我国司法人员的具体行为进行依法规范, 一方面使司法人员严格遵守法律规定的有关公正司法的各项原则、办案程序和行为标准, 另一方面对司法人员的政治活动、经济活动、言论、生活作风等非职务行为进行规制, 保证司法的公正和信誉。

3. 反腐败国际机制

随着经济全球化的深入, 市场竞争愈演愈烈, 腐败犯罪行为的外延已有扩大的趋势, 呈现出多样化的特征。开展反腐败国际合作, 建立反腐败全球制度是世界各国的共同期望。《联合国反腐败公约》确立的国际反腐司法与执法合作机制, 为世界各国合力打击跨国腐败犯罪提供了基本法律框架。但目前我国反腐败国际机制缺位, 致使我国腐败犯罪嫌疑人外逃的现象愈发严重, 能否构建起完备的反腐败国际机制来抑制跨国腐败和海外贿赂已成为决定反腐成败的重要因素。因此, 我国反腐败立法应尽快实现与国际反腐法制的接轨。首先, 应尽快出台一部系统完备、内容详实、程序缜密的《刑事司法协助法》, 从而为我国对外开展刑事司法协助提供具体的法律依据[12]。同时我国应在战略层面给予海外反腐败立法以高度重视, 进一步完善其基本制度, 以防治海外贿赂, 确保我国经济安全。其次, 应将我国刑事立法中的腐败罪行条款进行简化, 特别是针对贿赂犯罪, 应取消冗余的贿赂主体资格限制;再次, 应加快建立引渡合作机制、资产追回机制与缺席审判制度, 以促进反腐败国际合作的顺利进行。

(三) 提升我国反腐败法制效能

目前我国反腐败立法仍不能满足反腐的实际需要, 反腐败执法仍面临执法困难、执法不严的困境。因此, 我国应尽快处理好反腐败立法与反腐败执法的协调问题, 以提升反腐败法治效能。

1. 促进反腐败立法间的系统协调与衔接

当前我国反腐败立法工作呈现出党纪国法双轨并行的特点, 但反腐败相关政策法规体系的权威性、创新性仍然不足, 关联性、配套性依然不够。从宏观层面看, 党规党纪与国家法律在不同范畴中如何合理衔接的问题是我国反腐败立法协调的最主要问题。目前我国防腐治腐的许多方面, 仅有党规党纪制约, 缺少立法的监督规范, 使得一些腐败分子难以受到责任追究, 客观上增加了遏制腐败的阻力。因此, 应加快建立反腐党纪与反腐法律的立法协调机制, 科学合理编制党内反腐立法,把党内法规纳入到国家法治体系中, 以弥补制度空缺, 实现双方的无缝衔接[13]。同时要顺应腐败全球化的趋势, 加快推进国内反腐立法与国际反腐立法的协调衔接, 加强国际反腐败合作, 以进一步清除依法治腐工作的障碍。此外, 还要注重全国人大与地方人大反腐败立法的协调, 地方人大应在全国人大统一领导下, 制定符合中央利益的地方性反腐法规, 以确保全国反腐上下一条线,避免不必要的利益冲突。

2. 促进反腐败执法间的分权制衡与协调

有效的执法是反腐败工作取得最终胜利的决定因素, 而强有力的反腐败机构是有效执法的重要保障。中共中央早在党的十七大就明确提出了反腐败机构的分权制衡理念以治理腐败现象, 但目前这一理念仍不具有操作性,没有进入到实际运作层面, 需要具体的实施方案进行细化。要对反腐败机构进行整合, 将各职能机关整合为一个统一的机构, 特别是将纪检机关立案调查权、监察机关的调查处理权、反贪局的立案侦查权整合起来, 由统一的职能机构统一行使职权,以避免职能交叉重叠的状况, 形成反腐败合力, 提高反腐败效率;要实现对反腐败机构的相对独立化, 一方面应改变当前的双重领导体制, 实行统一受上级反腐败机构领导的垂直领导体制, 对上级负责并受其监督, 另一方面应改革反腐败机构的人事和财政制度, 使其独立开展工作, 从而提高反腐败工作的有效性;要对反腐败机构进行充分授权, 以提高反腐败能力, 保障反腐败法律法规的有效实施和反腐败工作的有力开展。

参考文献

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