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论涉及民族因素群体性事件法律防控
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/4/27 10:51:00  

[摘要]涉及民族因素群体性事件是指发生在我国某个区域呈现一定规模并关系到民族或者宗教性因素的有组织的集体行为。从民族政策与法律的角度而言,其发生的主要原因是参与人群或当地政府某些部门法治意识淡薄,而我国相关政策法规还有待完善,当地政府有关政策信息并没有依法公开,不注重利用和构建合理的利益表达机制。为此,要对涉及民族因素群体性事件进行防控,一方面要加强少数民族群众和涉事地党政领导干部法律政策规范意识的培养,树立法律信仰,另一方面要完善公民参与机制和相关的政策、法律和法规,严格做到依法办事。

[关键词] 民族因素;群体性事件;法律防控;法治信仰;应对机制

目前我国正处在社会结构和体制的转型期,社会经济、政治、文化各个领域发生了翻天覆地的变化,各种社会矛盾和问题也不断显现,各类群体性事件屡见不鲜。群体性事件成为当前我国建设社会主义法治国家的不和谐因素之一。部分区域特别是在少数民族较多的区域或者涉及民族性因素较多的区域,群体性事件呈现不断上升的趋势,民族性群体事件得到了社会各界的普遍关注和重视。对涉及民族因素群体性事件进行深入研究,有利于民族区域的进一步稳定,有利于民族团结和社会的和谐稳定,具有显著的现实作用和理论价值。

一、涉及民族因素群体性事件的内涵及类型

(一)群体性事件概念

若是给涉及民族因素群体性事件界定一个概念,先要讨论什么是群体性事件。笔者认为群体性事件是指利益相同或相近的人为了实现群体利益而聚集起来宣泄情绪、表明主张以期问题得到重视并解决的集体行为。这其中既包括通常所说的违反法律、法规的行为,也包括在法律框架范围内的合法行为,它主要包含以下三个层面的内容:第一,群体性事件实质上是一种社会利益冲突,要想解决群体性事件首先需要对事件中存在的各种利益冲突进行有效化解。

第二,群体性事件是涉及民生、民权、民利的重要问题,在政府重视民生问题的今天,解决群体性事件就必须尊重民权,从而维护民权,实现民利。

第三,群体事件从广义上讲包括合法的与非法的,这就需要完善群体事件的相关法律以严格界定合法与非法,针对不同类型的群体事件采取有针对性的措施,也是解决群体事件的前提条件。

(二)涉及民族因素群体性事件概念

涉及民族因素群体性事件是群体性事件的一种类型,相关概念学界存在一定的争议,目前对于涉及民族因素群体性事件的界定主要有三种观点。一是地域因素说,该说法重视群体性事件的地域因素,认为在少数民族聚集区发生的群体性事件为民族群体性事件。[1]二是民族因素说,该说法重视的是民族因素,认为涉及少数民族成员的群体性事件为民族群体性事件。[2]三是合法因素说,该说法重视涉及民族因素群体性事件的破坏属性,认为仅具有非法性和破坏性的群体性事件为民族性群体事件。[3]

对于以上三种观点,我们认为涉及民族因素群体性事件的概念包括但不应局限于地域、宗教、民族、危害后果等因素,而应该综合把握。具体而言,涉及民族因素群体性事件是指发生在我国某个区域呈现一定规模并关系到民族因素的有组织的“集会”“游行”“静坐”“请愿”“聚众闹事”(包括一般的、恶性的、非法的事件)等不利于社会管理的事件。民族性群体事件的内涵主要包含以下两个方面:一方面表现在形成原因上,主要是因为民族语言文字、风俗习惯、宗教信仰等没有得到应有的尊重,民族尊严或者权益受到侵害而产生的群体性事件;另一方面表现在行为主体上,多是由一个或者多个民族成员群众参加的群体性事件。

(三)涉及民族因素群体性事件的类型

按照事件的起因、形式以及发展进程进行划分,民族性群体性事件可以分为不同的类型,并且每一种类型的影响范围和影响程度也不尽相同。笔者以青海省近几年发生的涉及民族因素群体性事件为例,概括为五种主要类型:一是民族与宗教政策更改引发的群体性事件,例如青海省黄南藏族自治州数次学生非法游行事件。二是民事、刑事等纠纷引起的群体性事件,包括草山纠纷,如青海省黄南州泽库县和海南藏族自治州同德县跨界放牧纠纷事件。三是宗教因素引起的群体性事件,如青海省海北州门源县回族两教派冲突事件。四是触犯少数民族感情引发的群体性事件,如2015年西宁市某蛋糕店被砸事件。五是历史问题引发的群体性事件,如黄南州泽库县牛羊肉市场罢市事件。这些事件发生的原因主要表现在民族关系与风俗、宗教信仰、社会流动多个方面。需要特别注意的是,近年来民族地区虫草资源纠纷、草山纠纷、矿产资源纠纷、水源纠纷等问题,已经开始影响到民族地区特别是牧区的少数民族群体利益,可以预见类似的涉及民族因素群体性事件将进入新的高发期,且微博、微信等新媒体的推波助澜作用明显。若是新问题与传统因素交织到一起,将会进一步增加涉及民族因素群体性事件的处理和处置难度。

二、涉及民族因素群体性事件的成因分析

从系统论的角度来看,任何事物出现问题,既有规则的问题,也有组成部分的问题。就涉及民族因素群体性事件而言,从法治的角度主要是以下几个规则和组成部分的问题。

(一)法治意识缺失

首先,从参与涉及民族因素群体性事件的人而言,可以总结为集体法治意识缺失。民族地区大多属于交通、信息落后的偏远地区,当地政府因为语言、文字等问题,未能有效普及与广泛宣传法律知识,相对落后的经济、闭塞的文化有时直接导致部分群众法治意识的缺失。因此,当民族语言、风俗习惯、宗教信仰等得不到尊重时,他们不知道如何运用法律武器进行维权。

其次,在我国民族地区,政府比较重视管理与维稳,对服务意识重视不够,致使当地群众认为政府作为强者必定欺负弱者,在具有不法目的少数人煽动下,对掌握政治或经济优势的群体心存疑虑。他们不相信公权力的公正性,却宁愿去纠集更多的力量,并通过人数上的优势或者较强的破坏力来对自认的不公平进行平衡,达到维护自己权益的目的。部分发生群体性事件的民族地方政府,只有极少数意识到政府权力受到限制,需要依照法治行政。出现涉及民族因素群体性事件时,未能从根本上用法治手段解决冲突。在民族地区部分群众传统“官本位”思想较重,将当地公职人员视为与弱势群体有利益冲突的群体,在具有不法目的的少数分子煽动下将当地政府抹黑为特定民族“压迫”他们的机器,将部分外来经商民族定性为与弱势群体有着不平衡的社会地位或经济地位的群体,产生了一些冲突。

再次,现实的法治环境下,法律面前人人平等法治基本理念的普及恰恰成为法律普及的盲点。群体性事件在法律上属于法律规避,而法律信仰的严重缺失就是重要的因素。在我国,传统文化中法治思想相对比较弱,民众认为“官官相护”的思想根深蒂固,政府解决不了的问题只能采取极端方式解决,因而产生了部分群体性事件。

(二)政府信息未及时公开,群体诉求表达遭遇体制性迟钝

信息公开是政府的法定义务,而不是一种恩赐,公民具有知情权,政府必须尊重公民的知情权,信息公开无疑是公民知情权的前提和保障。但在我国部分民族地区或者少数民族杂居的区域,有关部门领导在行政决策时并未给予涉及民族因素问题以足够重视,或对因涉及民族因素问题引起的社会矛盾现状没有充分了解,事前不能及时公开有效信息,事后没有积极协调各方利益;个别部门有了冲突苗头不是及早解决而是捂着压着,缺乏积极面对社会长期存在矛盾与利益冲突的态度;无法及时准确地公开相关信息,让民众知晓事情的真相,导致公众无法通过正确渠道解决其要求自己民族语言、风俗习惯、宗教信仰等受到尊重的利益需求,因此出现了一些极端的涉及民族因素群体性事件,例如广东韶关事件。[4]虽然民族性群体性事件的发生也有偶然性因素成分,但是最主要、最核心的原因还是群众的合理诉求没有在法治框架内得到回应和解决。

从近年来民族性群体性事件发生的原因来看 ,大部分源于当事群众反复不断地将合理诉求向政府相关部门反映过而得不到及时解决和有效回应的问题。目前,能够被利用的利益表达渠道主要有向各级政府组织、党委表达其利益需求,包括人民政府、行政职能部门、企事业单位、政党团体、新闻媒体、信访部门等。可是由于多方面因素的制约,加上群众表达诉求渠道不畅通,普遍存在无法利用体制内的利益表达渠道,产生“表达没用”“无处表达”的情况;同时,一些基层干部执政为民意识淡薄,没有重视少数民族群众的正当诉求,难以认真倾听和有效解决群众诉求。

(三)处置涉及民族因素群体性事件的法律依据不完善

1.法制不健全,处置涉及民族因素群体性事件的法律依据层次较低、内容不完善,有关保障少数民族群众权利的法律法规不具有足够可操作性。现阶段,我国用于处理涉及民族因素群体性事件的法律法规主要有以下几种:《刑法》《人民警察法》《戒严法》《治安管理处罚法》《突发事件应对法》及《中华人民共和国反恐怖主义法》和中央部委的内部规定、地方规定等。这些法律法规与规范性文件对涉及民族因素群体性事件的名称界定不统一,尚未形成一个独立、完整规范的法律体系,所以在处置涉及民族因素群体性事件中涉及的许多问题缺乏法律上的依据。当前的涉及民族因素的群体性事件中往往是合法行为与非法行为交织在一起,对于这种事件如何定性,现行的法律只作了原则性的规定,缺乏可操作性,甚至对某些涉及民族因素群体性事件没有相关的规定,致使某些危害社会的事件没有法律依据追究相关当事人的责任。同时,我国缺乏用于处置涉及民族因素群体性事件统一、专业的法律,只是套用其他法律中的相关条款来进行事件的处置,且处置的主体尚未明确,这导致在处置涉及民族因素群体性事件时部分地方政府相关部门相互推诿或者争抢管辖权,很不利于涉及民族因素群体性事件的解决。

2.在处理问题时违反程序公正原则,导致问题越来越大。程序公正原则要求任何人在处理案件时“不得担任自己的法官,并要听取双方当事人意见”,但在实际处理涉及民族因素群体性事件中往往都是由政府发布各种信息,然后通过网络、电视等媒体进行传播。而涉及民族因素群体性事件中双方或涉事一方群众的声音很难全面体现,而且往往加进了当地政府办事人员自己对事件的评判,所以处理过程往往遭到群众的质疑。同时一些民族地方在处置涉及民族因素群体性事件时往往不是按照法定程序处置,这样矛盾不但没有得到解决,反而进一步升级。程序在处理涉及民族因素群体性事件中是重要的,“程序不是次要的事情,随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人容忍。” [5]在处理涉及民族因素群体性事件时应充分听取群众的意见,严格遵守相关法定程序的规定,这样才会有利于矛盾的解决。

三、处置涉及民族因素群体性事件的法律对策

通过对涉及民族因素群体性事件原因的分析,针对处理涉及民族因素群体性事件的问题,笔者尝试提出适用于涉及民族因素群体性事件的处置思考,以期对涉及民族因素群体性事件的处置有一定启发。

(一)重视民族群众和基层党政领导干部法律意识的培养,树立法治信仰

在民族地区,加强民族群众法律意识的培养,开展普法宣传是防范民族因素群体性事件的最佳途径之一。加强民族群众法律意识的培养最重要的是实实在在的让民众感受到法律的有效性,让民众相信法是建立在其自身实际经历或亲身看到、听到他人权利受到法律保护的基础上的,因此在树立民众法律信仰中司法机关发挥着不可替代的作用。司法机关以“公正、公平、廉洁”为目标,发挥司法能动性,用司法手段解决大部分纠纷,使涉及民族因素群体性事件防患于未然。随着少数民族群众法律意识的形成、司法的不断改革,用司法手段公正解决群体性事件的目标是可以实现的。同时,必须加强基层党政领导干部法律意识的培养;基层党政领导与民族群众接触频繁,其一言一行代表党和国家的意志;一旦基层党政领导干部缺乏法治意识,不善于用法律解决民族群众的现实问题,就会导致民族群众对党和国家产生不满和怀疑。因此,必须定期对基层党政领导干部进行法律培训,强化其依法行政意识,发挥其应有的作用。

(二)建立和完善公民参与机制

要从根本上解决涉及民族因素群体性事件的发生,必须落实公民参与的相关制度,解决和实现公民的合法诉求。要搭建一个民族群众“利益诉求”的平台,采用民主的、法治的方法来调节各方利益。只有这样,才能做到定性准确,措施得当,依靠民族群众的积极参与,防患于未然,将涉及民族因素群体性事件化解于当地,化解于基层,化解于萌芽状态;也只有这样,才能化消极因素为积极因素,更好地实现公平与正义,更好地维护民族群众的根本利益,有效地维护民族地区的稳定。从这一基本认识出发,建立民族群众参与机制既是立法和决策民主化、科学化、理性化的重要源泉和制度保证,也是民族群众进行利益诉求表达、发表意见的途径。建立和完善民族群众参与机制,关键在于进一步加强制度和法治建设,并借助司法、立法等方式,完善民族群众利益诉求表达机制。

(三)完善具体法律法规

要从根本上解决涉及民族因素群体性事件,需要进一步完善法律法规。现阶段,我国在这方面的立法相对滞后,无法满足日益突出的涉及民族因素群体性事件的处置需要。不完善的法律法规体系,不但不能将相关的矛盾化解,若是处理不当,还会影响到政府部门的公信力。

首先,要解决在处置涉及民族因素群体性事件时法律“打架”的问题,树立法律权威。在立法时,应该加强政策的引导作用。在执法时,要有法必依。当某一社会事项尚未进行法律调整时,充分参考党和国家所确定的价值、原则和目标,这样可以对立法过程进行充分的指导,而法律一经出台,相关政策必须退居幕后,相关的社会事项必须严格按照法律进行相关事宜的调整。

其次,将公民基本权利明确化,并加以相应的保护措施。一方面,应依法赋予公民请愿权,放宽集会、游行、示威等诉求法定渠道。依法集会、游行、示威是我国宪法赋予公民的基本权利。我国政府有些部门在审批环节中对集会、游行、示威活动申请持有否定的态度,其实依法集会、游行、示威是公民表达意见,陈述诉求的法定渠道,各级地方政府要评判当地的社会综合承受能力,逐步放宽对公民表达意见的限制。另一方面,加强公民的权利救济,依法赋予相应的保护措施。众所周知,有权利必须要有必要的救济途径,没有救济的权利是形同虚设的,正所谓“有权利而无救济,非权利也”;诉讼是解决矛盾,控制冲突有效的形式,这是因为司法权是中立的、独立的、非服从的。在大部分人的执法理念中,行政权往往更倾向于政府机关,而只有法律才能够真正地做到公平与公正。因此,有必要完善司法救济制度,保障民族群众利益受损时依法获得法律救济。

再次,各级党政机关还要严格遵守处理涉及民族因素群体性事件的程序,做到依法办事。“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威以对政府权力的行使进行规范权力的时候。”[6]不能简单地将民族性群体事件处置定义为人民内部矛盾,而应根据相关的法律程序对其进行处理,真正做到依法治国。要充分掌握人民内部矛盾理论,并在此基础上对涉及民族因素群体性事件的性质进行分析,这样有利于对我国的政治及治安形势进行充分了解,对维护我国的社会稳定和政治稳定很有意义。但也要清醒的认识到部分政策性措施是在我国法律法规体系不健全的状态下制定的,而通过人民内部矛盾理论做出的判断从本质上来看是政治判断,而不是内部矛盾中的法律性质判断。现阶段,我国全面推行“依法治国”,对涉及民族因素群体性事件的法律与政治性质加以区别至关重要。就目前的涉及民族因素群体性事件而言,主要体现在法律法规上,可以说法律途径才是问题解决的根本途径。因此,在处理涉及民族因素群体性事件时,应该严格按照相关的法律程序对其性质是属于政治事件还是法律事件进行判断,而非简单定义为人民内部矛盾,或按照红头文件对其进行处理。只有按照法律的相关程序做出最终的司法裁判才能真正使公民信服,这也是党和国家实施依法治国基本方略的要求。

参考文献

[1] 沈佳丽.预防与处置民族地区突发性群体事件研究[J].重庆科技学院学报,2010(6).

[2] 金炳镐,董强,裴圣愚.民族群体性事件的治理与预警机制研究——以河南省为例[J].云南民族大学学报,2011(5).

[3] 朱睿,寸正标.法治视野下的边疆民族地区群体性事件研究[J]. 云南大学学报,2010(6).

[4] 褚松燕.我国公民参与的制度环境分析[J].上海行政学院学报,2009(1).

[5] [英] 威廉·韦德,徐炳等译.行政法[M].北京:中国大百科全书出版社,1997:93.

[6] [美] 诺内特·塞尔兹尼克,张志铭译.转变中的法律与社会[M].北京:中国政法大学出版社,1994:59.

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