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警察权保障的法理、困境以及法律策略研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/5/12 15:21:31  

摘要:在依法治国进程中,合理限制警察权是无可厚非的。但是在限制警察权的同时,也要避免矫枉过正,加强对警察权的保障与保护。因此,本文将对警察权保障的法理、困境以及法律策略进行分析与研究。

关键词:警察权保障 法理依据

一警察权保障的必要性

一直以来, 理论界偏重对警察权限制的建议而忽视对警察权保障的支持与完善。在现行责任追究制度下, 警察的积极性受到挫伤, 一定程度上影响了警察权功能的有效发挥, 对此, 需客观考量警察权的保障问题。对警察权的合理限制是必须的, 但不应对警察权进行过度限制,这如同可以把权力关进制度的“笼子”, 但是不能给权力带上繁多的“枷锁”, 过度限制警察权势必会造成秩序与自由严重失衡。实践中, “一个警察镇住一帮匪徒”的时代早已不复存在, 甚至出现“一帮警察镇不住一个匪徒”的不正常社会现象, 人民警察甚至成为了弱势群体。[2]进言之, 新时期社会高速发展迫切需要强有力的警察权以维持社会秩序的稳定, 现行警察权亟待得到有力保障。

(一) 保障警察权是适应国家稳定发展的内在要求

一方面, 传统警察权保障机制已不合时宜,警察权价值目标的实现迫切需要相应保障。当前, 我国正进入全面深化改革的深水区, 社会矛盾凸显, 刑事案件频发, 人民警察如何把握社会大背景下的风险和机遇, 维护社会稳定和秩序, 这成为实现中华民族伟大复兴的关键环节。[3]与此相应, 在新时期社会经济的驱动下, 社会秩序面临着内外部环境的急剧变化, 公民权利意识增强, 社会内外部关系变得更加复杂, 各种利益群体之间的博弈愈演愈烈, 公安机关面临着巨大的压力和挑战。保障警察权急需从多方面进行落实, 这一举措亦是与时俱进的时代要求。

另一方面, 为适应新常态发展, 国家稳定需要以强有力的警察权作为支撑, 国家政策法规的变动亦要不断融入警察权保障之内容。党的十八大报告提出要完善中国特色社会主义法律体系, 我国目前正处于全面推进依法治国建设进程中, 国家公权力的规范成为法治建设的核心任务, 这种法律规范体系不仅包含对公权力的限制, 也蕴含着保障的维度, 作为国家公权力重要组成部分的警察权急需得到切实保障。党的十九大报告在深化依法治国实践部分提出“推进科学立法、民主立法、依法立法, 以良法促进发展, 保障善治”, 这也为警察权保障相关立法提供了有力依据。此外, 从公安部2016年12月1日公布的《人民警察法》修订草案稿看, 其进一步完善了警察法定权、执法权、警察职业保障等。与此相应, 为规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责, 2017年1月16日公安部公布的《中华人民共和国治安管理处罚法 (修订公开征求意见稿) 》, 增加对妨碍警察执行公务时从重处罚的规定, 其在提高警察执法权威的同时, 更是保障基层民警执法。诚然,国家通过多层次、多方面加强对警察权的保障, 其法理理据是社会秩序的稳定是国家稳定发展的前提, 国家稳定发展离不开对警察权的有力保障, 警察权保障是国家稳定的社会秩序之维护的自然延伸和贯彻。

(二) 保障警察权是实现警察机构功效的时代之需

警察机构功效主要体现为警察机构功能在合法、合理范围内得以正当化发挥, 其实质是警察权能的具体表现。作为现代法治国家, 从宏观层面看, 警察机构功能存在的正当性在于其能维护国家的政治、经济、社会等秩序的稳定;从微观层面看, 警察机构的功能发挥体现在警察机关在命令、指挥、执行、处罚和强制方面的效能。警察权在面临社会化的挑战中需要更注重其功能的定位与发挥, 警察权功能主要集中在警察机构的功能。一方面, 警力保障是警察机构功能的前提。我国基层警察人数偏少, 基层警察处理案件繁多, 面对复杂的社会治安形势变化, 警察权行使呈现警力乏力甚至不堪重负的局面, 特别是在面对打击新时期高科技手段犯罪及疑难案件处理方面, 专业化的精英型警务人才欠缺, 警察机构迫切需要一支与时俱进的警力充实其队伍, 发挥其真正的功效。另一方面, 为避免传统警察机构在观念上过度强调以“武装”“暴力”等手段作为警察机构惩恶的主要方式, 偏离人类文明进步的客观进程,警察权的现代功能需要进一步完善和保障。此外, 随着人们生活节奏的加快,民众对警察机构的及时性与高效性具有较高的诉求。警察机构的办事效率有待进一步提高, 而现有体制对其有一定程度的束缚, 警察权效力的“精准”实施需要一定程度的保障。因此, 从客观上说, 警察权保障是警察机构功效实现的前提, 倘若没有相当充足的警察权予以保障, 警察机构就会形同虚设。

(三) 保障警察权的实质是为了更好地保护公民的权利

“中国公民基本权利对国家权力具有依附性。”[4]进言之, 保障警察权的实质是为了更好地保护公民的权利。社会秩序固然需要维护, 而维护社会秩序的目的除了维护国家利益之外, 同样也在保护公民权利。公民权利如果仅以私力救济的方式进行处理, 只会显得更加弱小, 更易激化民众与民众、民众与社会甚至民众与国家之间的矛盾。因此, 为寻求更好的解决方式, 国家在设置针对保护公民权利的重要公权力中, 警察权已然成为了公民权利保护的首选。尽管国家权力对公民的保护经常以政治权力为彰显, 但是本质亦是服务于公民权利的。正如洛克所言:“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力, 由社会交给它设置在自身上面的统治者, 附以明确的或默示的委托, 即规定这种权力应用来为他们谋福利而保护他们的财产。”[5]诚然, 拥有统一的政治权力, 更有利于保障人们的平等、自由和财产。申言之, 警察权的保障有利于促进警察权对公民人权的保障。警察权运行的过程实质是警察权作用于民众权利与义务的过程, 在完成警察机构职责之外,更应考虑对人权的尊重和保护。然而, 在警察处理纠纷案件的过程中,因为现有警察权与警察处理问题“能力”不匹配, 导致警察无法在有限的范围内保障民众的合理诉求, 进而造成公民权利遭受到他方恶意或者警方无意的侵犯, 难免会造成警察权运行“费力不讨好”的尴尬。

由此看来, 警察权在国家发展、警察机构功效以及对公民权利的保护方面具有保障的紧迫性, 这是毋庸置疑的。尽管传统的宪政主义主要提倡对警察权的限制, 但是, 对警察权在宪法框架内进行合理保障亦是必要的。因此, 为进一步证明警察权保障的正当性与合理性, 我们从法理上寻找依据, 力图呈现警察权保障的应然状态。

二警察权保障的法理依据

(一) 警察权保障来源于国家权力的法定性原则

“国家实质上是人民管理事务需要一部分专业人士处理而产生, 人民势必把一部分属于自己管理自己事务的权力让渡出来, 这就是国家产生的最深层次原因。”[6]而警察权则是人民让渡管理权力的重要部分, 从法理上看, 警察权作为一种国家权力,具有法定性, 其设置目的从国家层面看是为了充实和服务国家的政治权力和行政权力。不少学者对警察权以法定性原则进行定义, 如:警察权是指“由国家宪法、法律赋予的, 国家警察机关执行警察法律规范、实施警察事务的权力”[7]。警察权的权限通过国家法律法规所授予, 这在一定程度上保障了警察权应干什么、能干什么、可干什么。警察权由国家设定, 由国家宪法和法律规定和保障, 为了实现国家的警察职能,国家赋予警察机关在警务活动中行使权力的资格和能力。警察权通过法律表现出来, 由警察职能产生, 并且以警察职能来划分。[8]尽管国家宪法对公权力大多强调的是限制, 但是警察权是在宪法先授权后再进行限制和规范的, 这种授权其本质就是对警察权的法律明文保障的规定。

《人民警察法》总则第1条即突出了警察权配置的国家保障:“为了维护国家安全和社会治安秩序, 保护公民的合法权益, 加强人民警察的队伍建设, 从严治警, 提高人民警察的素质, 保障人民警察依法行使职权, 保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行, 根据宪法制定本法。”《人民警察法》特意在第5章专门设立警务保障, 集中体现对警察权运行维度的保障, 这一方面体现在执行内部上下级命令之间的合理与合法性保障, 如第31条“人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令, 有权拒绝执行, 并同时向上级机关报告”;另一方面体现在警察对外依法行使职权方面的保障, 如第35条“拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务, 有下列行为之一的, 给予治安管理处罚, 以暴力、威胁方法实施前款规定的行为, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任”。

在社会转型时期, 警察权在行使过程中迫切需要民众对其自觉尊重和普遍遵从, 同时也需要国家对其有强有力的切实支持。公安部最新公布的《人民警察法》修订草案, 将公安机关个别部门规章的内容上升为法律草案第30条和第36条, 使其更具有规范性和强制性, 在第66条里面增加了保障警察排除执法干扰的独立办案权的相关规定。从上述分析不难看出, 警察权保障来源于国家权力的法定性, 在相关法律法规中具有明确的表述, 且表明了其存在的合理性和正当性。

(二) 警察权的法律属性隐含着对自身的保障作用

警察权在国家合法授权后, 在一定程度上扮演着正义的保护者, 这是由其本身具有的法律属性所决定的。其一, 警察权具有积极性和扩张性。积极性是警察权的根本属性, 因为警察权比其他的行政执法权具有更明显的干预属性;扩张性是警察权的必然属性,因为警察权是国家权力的组成部分, 而在一个自由国度, 公民权利与国家权利之间存在这样的比例关系:公民权利越多, 国家权力的范围越广。[9]尽管这种积极性和扩张性在一定程度上彰显了警察权的强大, 但是这种自身的强大在一定程度上可避免其他外在力量的威胁, 加之, 警察权的积极性与扩张性为警察权处理纠纷和面对错综复杂问题时提供了支持力量, 与此同时, 其在应对处理问题时可更便于积累经验和探寻公正解决之道。其二, 警察权亦是一种行政权力, 主要体现为治安权、侦察权、与犯罪作斗争的行政权、国家武装性质的行政权。“强大的国家权力是国家和社会稳定、发展的前提。”[10]而警察权这种具有代表性的行政权权能是支撑警察权运行的动力, 促使警察权功能得到应有的实现。其三, 警察权具有一定的自由裁量性。在一定程度上警察权颇显司法属性, 但却不同于司法属性严格意义上的特征, 该自由裁量权的属性在一定程度上发挥着对警察权自身的保障作用。例如, 在面对恐怖分子的对抗与威胁、面对严重妨碍警务执法的刑事构成条件时, 警察有权对其采取强制措施,尽管看起来属于很正常、很普通的行为和现象, 但是这种自由裁量权的作用在打击犯罪的同时, 也是在保护国家安全, 维护警察权威, 保障警察自身的安全。

警察权之所以在公众心中感觉足够强大, 甚至神圣不可侵犯, 也正是来源于警察权自身的法律属性。进言之, 警察权的法律属性一方面尽管彰显其权力的强大, 但是另一方面其对自身功能的充实和完善却具有一定的保障作用, 这也说明对警察权的保障具有合法性基础。

(三) 保障警察权是维护社会秩序稳定的基石

秩序与自由的平衡是时代永恒的话题。“自由是对束缚、限制、强制的摆脱, 是一种无限, 而秩序恰恰是一种限制。”[11]国家公权力与公民权利之间的互动关系一直处于秩序与自由的动态平衡之中, 而秩序的维护实则是一种公共秩序的守护。警察权具有公共属性, 这种公共属是指警察权执行公共事务和社会职能的属性, 该属性的实质功能就是为了维护社会秩序的稳定, 保障公民自由。倘若警察权得不到有力保障, 何来维护社会秩序?民众只会陷于恐慌之中, 因此, 社会秩序的公共属性内含对警察权保障的要素。特别是, 警察权作为兜底秩序与执法衔接功能, 源于其“与民众一个电话的距离”, 承担着“最后的求助机构”的功能。[12]结合社会民众有事找警察的意识与心态早已让警察权维护社会秩序的核心功能得到彰显, 基于此, 保障警察权具有维护社会秩序正当性的要求。与此同时, 警察权本质上来源于公民权利,民众的意志期待警察权能更好地维护社会秩序、保障公民自由。警察权将国家权力与散布于社会中的各项权力联系起来, 在各不相同的封闭体系中扩展出一个中间网络, 并在它们不能干预的地方进行干预, 对无纪律空间加以规训———“它填补空白, 把这些空隙联结起来, 凭借武装力量来维持一种间隙纪律和一种元纪律, 让民众习惯于秩序与服从。”[13]民众对警察权这一作用的认可与肯定, 也正是因为警察权运用自身权能发挥其应有的原则魅力, 如此一来, 警察权在维护社会秩序的稳定运行过程中于宪法规制的框架范围内更需要得到有力的保障, 这具有合理性。

三警察权保障的实践困境

(一) 警察权配置缺乏前瞻性

警察权由国家最高立法机关授予, 并通过法律文件形式表现出来。警察权的实质为行政权中维护社会秩序的治安权力, 而警察权配置应围绕着该实质进行。然而, 由于实践中法律法规与权力配置融合过程的错位, 出现警察权配置保障方面的漏洞, 导致警察权自诞生开始就埋下了合理权力正常发挥受束缚的隐患, 主要表现在如下几个方面。

其一, 警察权分配结构不科学。我国宪法、人民警察法、地方法律法规均未对警察权进行清晰、规范地划分, 造成现实中警察权越位、错位及缺位的现象时有发生。主要体现在:首先, 我国一直以来对警察权分配设计以“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的体制, 尽管在原则上规定了以中央集中领导为主、地方管理为辅, 但在实际上形成机构重叠、资源分散, 造成中央政令不畅、控制不足,而地方警察机关职能不足、受控有余。进言之, 公安机关的中央事权与地方事权没有明确界限, 一定程度上形成警察权效率受到源头性制约。其次, 警察权呈现权力交叉的桎梏,即同一性质或一种警察权被分配于不同的警察部门, 产生权力重叠现象。[14]如此一来, 容易造成各部门之间为维护自身利益而相互推诿, 形成内耗, 导致实践中警察权行使效率低下。此外, 在涉及打击跨地区犯罪过程中,协调作战不便于指挥, 警察权受到有效支配不足的制约, 经常造成破案阻碍。

其二, 警察权设置广而不精。与世界多数国家相比, 我国警察权配置过于宽广, 而精干不足, 难免造成警察权无法高效和实效地实现其功能。主要体现在以下几方面:第一, 警察涉及的领域广泛, 警察权核心职能余力不足。除了社会治安管理以外, 还包括管理户政、国籍、出入境事务和外国人在中国境内居留及旅行的有关事务, 组织及实施消防工作、实行消防监督, 管理道路交通等, 泛化的业务范围导致警力过多被分散, 脱离警察权设置的职能定位,即警察权的核心职能应是维护社会秩序和打击犯罪, 而核心职能以外的其他上述管理事项只会影响警察权的行使和高效实现。第二, 警察权设置的职权权限覆盖率广, 缺乏针对性。警察权被同时赋予的治安管理、行政管理职权与刑事职权交叉融合, 在面对现实中错综复杂的案件时, 极易形成警察职权的错用。现实生活中少数警察以刑事手段处理民事纠纷案件的现象层出不穷, 同时面对刑事案件却使用行政处罚方式的现象也不乏存在, 造成部分犯罪嫌疑人最终逍遥法外。第三, 庞大的警察权缺乏专业的分类组织, 导致警察执法专业化能力欠缺。随着社会进步, 各行各业出现的专业化犯罪问题日益突出, 而对案件专业化处理成为一大难题。大多警局或派出所仅将案件分为类似于经济犯罪、计算机网络犯罪等, 并未进行更进一步的细分,导致民警随意性被安排处理案件, 而对后期该民警遇到的困难和麻烦却时常采取推诿、回避的消极行为, 严重降低破案效率。

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