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警察主导型调解柔性纠纷化解机制构建研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/5/12 15:34:01  

摘要:新型警察权中的裁决权包括特定类型纠纷的调解,包括治安调解与交警调解,有助于预防与解决社会矛盾与社会纠纷。但是目前我国警察主导型调解也面临很多困境,建立健全警察主导型调解柔性纠纷化解机制就显得非常重要与必要。

关键词:警察主导型调解 纠纷化解机制

一警察主导型调解的界定、理论依据和分类

近年来, 由警察担任调解员化解社会矛盾的方式及成效逐渐为人们所关注。但学界对此类调解研究驳杂, 缺乏共识性的基础理论成果,较为明显的体现便是相关概念的混用。在现有文献中, 至少存在警察调解、民警调解、派出所调解、治安调解、公安行政调解、交警调解, 乃至水警调解、乘警调解、森林公安调解等多种概念及其对应的工作机制。这一方面反映出警察主持或主导的调解有着广泛的社会需求和良好的社会治理效果, 另一方面也表明这方面的实践尚处于初级阶段, 理论研究也欠缺系统性。因而, 本文首要的任务便是对相近或相同的概念进行厘清和界定。

(一) 概念界定

按照警务人员担负的具体任务和业务性质划分, 警察可以分为不同种类, 即警种。根据2013年实施的《人民警察法》, 人民警察包括公安、国安、监狱、劳教等机关的警察和司法警察。在理论上, 我国的警察又可以分为治安警察、户籍警察、刑事警察、交通警察、外事警察、狱政警察、司法警察、铁路等行业警察、消防等兵役制警察[2]以及新近出现的网络警察。《人民警察法》第21条明确规定:“人民警察……对公民提出解决纠纷的要求, 应当给予帮助……”该条文为警察调解公民纠纷提供了概括性的依据, 但在实践中, 具有调解社会纠纷职能的主要是治安警察、交通警察。在此之外, 水警、森林公安、铁路公安等行业警察也有不少调解民间纠纷的成功实践, 在特定地区、特定行业领域成为预防、化解社会矛盾纠纷的新生力量。

治安警察的调解具有明确的规范指引, 包括一般性法律《治安管理处罚法》, 部门规章性质的《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关治安调解工作规范》等。据此, 调解纠纷属于治安民警的法定职责。公安机关交通管理部门可以调解交通事故损害赔偿争议, 其法律依据是现行《道路交通安全法》第74条。其他警种的调解往往是基于警务工作需要, 在维护特定行业或地域的公共安全、行业秩序时逐渐形成化解纠纷的调解机制。根据《刑事诉讼法》第278条, 公安机关 (刑事警察) 在侦查阶段可办理刑事和解案件,但由于侦查机关及其工作人员通常并非调解员, 因而其作用机理不同于前述三种类型。

无论是治安调解、交警调解还是特殊行业的警察调解, 它们在启动方式、受案类型、调解程序、解纷效果、作用机理等方面均与人民调解、律师调解、仲裁调解、法院调解存在显著区别, 与同属行政调解的其他行政主体主导的调解也有较大差异。它们具有的共性特征包括:一是都属于以调解方式化解社会矛盾纠纷的柔性行政行为, [3]与行政强制措施、治安处罚等传统的刚性行政行为有质的区别;二是调解主体是依法行使警察权的人民警察, 反映出警察权由单纯的法律执行权向裁决判断权力领域的扩张;[4]三是“警察信任”和“警察权威”对于当事人达成合意有重要影响, 这显然与“平民”调解员主导的人民调解或具有一定商业性的律师调解、仲裁调解有很大不同;四是经调解达成的协议都不具有强制执行力, 需经过司法确认程序方能转化为执行依据, 这又区别于警察的其他执法程序。具有这些共性的调解工作机制, 可以统称为“警察主导型调解”。

(二) 理论依据

尽管各类警察主导型调解在实践中还存在诸多有待完善之处, 甚至不少基层民警和部分学者主张废除公安机关的调解职责, 但笔者认为警察主导型调解依然有着广阔的提升和适用空间, 也有着深厚的理论依据。

一是我国特色警察权的人民性。在现代法治国家, 警察权是保障社会公共安全、秩序和安宁的重要国家权力, 是实现国家管理社会职能、实施警察警务活动的基础性公共权力。国家以法律的形式赋予警察以警察权, 警察则代表国家行使警察权,由全体公民让渡权利而形成。我国的一切权力属于人民, 人民性必然也是中国特色警察权的根本属性。人民警察行使警察权, 须恪守“立警为公、执法为民”的权力观。我国的人民警察不仅承担着维护社会公共安全和秩序的职责, 还要预防和化解不同程度的人民内部矛盾, 使失序的社会关系回归有序;社会矛盾纠纷的预防和化解,反过来又能促进社会公共安全的维持和社会秩序的稳定。

随着时代的发展, 警察权的内涵早已不再是消极被动地负责管理和维护社会治安, “当代国家已经不是只需要从社会的外部保障国民的安全和自由交换秩序就足够了的‘夜警国家’, 而是为了实现特定的政策目的更直接和积极地干预经济活动, 或为了从实质上保证国民的生活而广泛地提供种种服务的‘福利国家’或‘社会国家’。”[5]人民对社会矛盾纠纷预防和化解机制的需求, 本身也构成“广泛服务”的一部分, 甚至是很重要的部分。人民固然需要警察通过刚性行政行为对违法犯罪予以打击和处罚, 也同样需要权威高效、数量众多、精通法律的人民警察及时地解决烈度较低的争议, 以避免矛盾进一步激化和升级。而除刑事案件、行政案件外, 调解无疑是警察解决社会矛盾纠纷的首选工作机制。

二是警察权作为行政权的重要组成部分, 本身呈现出逐步扩张的趋势。现代国家行政权力的扩张与强化已是普遍趋势, 传统行政权所具有的不可处分性逐渐发生转变, 契约精神在很多行政法领域得以引入, 大量非强制性行政方式被运用到和谐社会构建当中, 这都使得行政调解方式的运用不断增加。警察权是行政权的一种, 警察的职责、警察权的内涵和警种同样随着国家和社会治理的需求而不断丰富和发展。从警察制度建立之初, 警察权就一直随着国家在社会生活中的逐步强大而不断扩张, 同时其自身也在不断分解。警察权的历史沿革可以概括为警察权的不断扩张并不断分解的发展历程。警察制度发展至今已不单单是国家暴力机器, 而是越来越多地深入到社会服务领域之中, 发展出诸如行政指导、行政调解等多种“非权力行为”。[6]可以说, 警察主导型调解机制将越发多元和成熟, 这是警察权扩张的重要表现,符合行政权扩张的总体趋势。

三是基于社会的警察信任。警察信任是人民对国家政治制度信任的重要指标, 简言之即社会成员对警察的信任。衡量社会对警察信任程度的主要因素是警察行为本身在法律执行上的成效, 体现为社会成员对警察执法行为的感知。警察的职责主要是维护社会秩序, 确保公共安全, 这实际上承载着人们对安宁生活的向往, 构成警察执法权的正当性来源和基础。警察能否满足人们对社会秩序稳定的价值寄托, 直接决定着社会对警察的信任程度, 决定警察的公信力。研究表明, 我国民众对警察的信任程度较高,73.84%的被调查者表示信任警察。[7]这种信任来自各条战线的人民警察在维护社会秩序和安全方面取得的成效, 也来自其奉献精神、职业道德和执法纪律等优良传统, 还包括对警察提供诸如权威而便捷的纠纷化解、多元而友好的社会服务等方面的高度认可。

警察信任的高低在很大程度上能够反映出公民社会安全感的强弱, 也是构成执政正当性的重要基础。调解作为警察化解社会矛盾的重要手段之一, 其成效直接或间接地影响着警察信任的指标, 因而警察主导型调解不仅不能废弃, 还应加以规范和完善。

(三) 分类

警察的分类是影响警察主导型调解分类的重要因素。按照警种来划分, 警察主导型调解可以分为治安调解、交警调解、水警调解、森林公安调解、铁路乘警调解等实践类型。按照调解受案类型是否具有专业性来划分, 警察主导型调解大致可分为综合调解和专门调解。综合调解所受理的案件在“事由”上相对广泛, 治安调解就属于典型的综合调解;而专门调解一般只适用于某个地区、某个行业或特定领域的纠纷化解, 交警调解就属于典型的专门调解。

实践中, 绝大多数以“公安调解”“民警调解”“警察调解”命名的工作机制是指治安调解, 多发生在派出所等基层公安机关;而当事人因交通事故损害赔偿发生争议且向公安机关交通管理部门申请调解、公安机关依法进行的调解就属于交警调解。其他特定行业的警察调解, 例如水警调解、森林公安调解、铁路乘警调解等发生在特定地区、特定行业领域的警察主导型调解在本质上与交警调解具有同质性。鉴于此, 本文将以治安调解和交警调解为分析对象, 考察其实践现状和存在的问题, 并提出相关应对措施, 以完善警察主导型调解这一柔性纠纷化解机制。

二治安调解及交警调解的实践现状

(一) 治安调解

1. 规范现状

治安调解是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件, 在公安机关的主持下, 以国家法律、法规和规章为依据, 在查清事实、分清责任的基础上, 劝说、教育并促使双方交换意见,达成协议, 对治安案件做出处理的活动。这是《公安机关治安调解工作规范》中明确给出的定义。

治安调解的法律依据如下:

《中华人民共和国人民警察法》, 制定主体为全国人大常委会,发布时间为2012年10月26日, 相关条文和内容为第21条:“人民警察对公民提出解决纠纷的要求, 应当给予帮助。”

《中华人民共和国治安管理处罚法》, 制定主体为全国人大常委会,发布时间为2012年10月26日, 相关条文和内容为第9条:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为, 情节较轻的, 公安机关可以调解处理。经公安机关调解, 当事人达成协议的, 不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的, 公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚, 并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”

《公安机关办理行政案件程序规定》, 制定主体为公安部, 修改时间为2014年6月29日, 相关条文和内容为第10章“治安调解”专章规定。

《公安机关治安调解工作规范》, 制定主体为公安部, 颁布及实施时间为2007年12月8日, 相关条文和内容为全文共17条。

以往的治安调解在适用范围、条件和手段方式上存在诸多乱象, 包括调解自愿性、保密性、中立性保障不足, 行政处罚和行政调解不分, 与司法调解、人民调解的界限不明等。在调解在程序上, 也有诸多不规范之处, 如重调解、轻调查, 重结果、轻程序问题普遍存在, 很多案件往往久调不决, 一旦当事人反悔便贻误调查取证时机, 进而影响后续司法或行政执法程序, 致使部分治安调解案件矛盾升级或转化为信访案件。《公安机关治安调解工作规范》等规范的出台为治安调解提供了统一指引, 调解方法更具科学性, 对当事人自愿原则、调解保密原则和中立性原则也有所强调。这使得治安调解纠纷的数量和质量大大提升。

据公安部统计, 2007年《公安机关治安调解工作规范》实施前的5年间, 公安机关通过治安调解机制调处纠纷1 020万余件;[8]其中, 2006年治安调解案件数为137.8万件, [9]2008年则升至280万件, 2009年更达到372万件。[10]

显然, 规范指引的明确、统一和细化促使治安调解在化解社会矛盾方面的作用越发突出。从统计数据来看, 治安调解的纠纷解决数量已经大大超过法院调解纠纷的总量, 且增长速度已超过了人民调解。[11]

2. 作用范围

治安调解处理的对象是“因民间纠纷引起的违反治安管理行为”, 那么对于民间纠纷的界定就显得十分重要。在我国的纠纷解决实践工作中, “民间纠纷”是一个长期存在的概念, 但同时也是一个范畴模糊、缺乏明确判断标准的概念, 这个难题曾一度困扰着治安调解的适用范围。在此之前, 司法部于1990年根据《人民调解委员会组织条例》制定的《民间纠纷处理办法》, 以及后来由全国人大常委会审议通过的《人民调解法》都反复使用了“民间纠纷”这一术语, 但均未对其具体内涵和范围进行厘清。直到公安部2007年12月8日发布的《公安机关治安调解工作规范》中, 才对民间纠纷的概念进行了比较直观的界定:“民间纠纷是指公民之间、公民和单位之间, 在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷。对不构成违反治安管理行为的民间纠纷, 应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。”据此, 作为公安机关治安调解适用对象的民间纠纷, 不仅包括自然人主体, 同时也包括单位主体;不仅包括发生在生活、工作中的纠纷, 也包括发生在生产经营等活动中的纠纷。

治安调解所调处的民间纠纷是有范围限制的。对此, 2007年版《公安机关治安调解工作规范》规定治安调解适用于情节较轻的“因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等违反治安管理行为”。2014年版《公安机关办理行政案件程序规定》增列了“非法侵入住宅”, 同时还要求具备如下情形之一方可适用治安调解:亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事引起的纠纷, 行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的纠纷, 其他适用调解处理更易化解矛盾的纠纷。这样的限定大大限缩了公安机关行使治安调解职权的范围。同时, 《公安机关办理行政案件程序规定》还细化了不适用治安调解的情形:雇凶伤害他人的, 结伙斗殴或者其他寻衅滋事的,多次实施违反治安管理行为的, 当事人明确表示不愿意调解处理的, 当事人在治安调解过程中又针对对方实施违反治安管理行为的, 调解过程中违法嫌疑人逃跑的, 其他不宜调解处理的。可见,治安调解的作用范围已规定得较为细致具体, 既包括积极的囊括, 也包括消极的排除;既列举引发纠纷的事由, 也限制矛盾冲突的烈度。这就给基层警务实践提供了明确的行动指导, 也划定了职权行使的边界。

3. 调解程序和原则

按照治安调解工作规范的要求, 治安调解的程序启动权在于当事人, 即须“经双方当事人同意”这一前提。但在《公安机关办理行政案件程序规定》中, 却删除了“经双方当事人同意”这一条件, 而是在排除适用调解情形当中增加了“当事人明确表示不愿意调解处理的”。尽管两种规定都属于对自愿原则的考量, 但新法显然更加倾向于支持警察依职权主动介入民间纠纷开展调解。

根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定, 对情节轻微、事实清楚、因果关系明确, 不涉及医疗费用、物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议, 符合治安调解条件, 双方当事人同意当场调解并当场履行的治安案件, 可当场调解并制作调解协议书。

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