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土地征收中征地权的权力配置改革研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/8/10 10:00:37  

摘要:征收程序在征地中举足轻重,尽管土地征收程序日趋完善但实际中仍存在问题,为此必须改革征地权的权力配置,加强其在征地中的影响以使征收程序充分发挥作用。要实现上述目标,应废除按项目征地模式,同时对分批次征地模式进行纵向权力改革并引入横向权力制约机制。

关键词:土地征收;征收权;权力配置;

征地程序是土地征收的关键因素,对于制约政府在征地中权力的行使有重要影响。尽管征地程序日臻完善,其对于政府部门权力的制衡仍不明显,政府部门滥用权力以致违背征地公益性、侵害失地农民权益的问题时有发生。要使征地程序充分发挥作用,应对征地权的权力配置进行改革。为此,应当从分批次征地和按项目征地两种模式入手,在废除按项目征地的基础上对分批次征地的纵向权力配置进行改革,同时引入人大、人民法院等横向制约。

一、现行的土地征收权模式及实例评价

我国现行土地征收权模式分为两种,即分批次征地模式与按项目征地模式。

分批次征地是市、县政府在土地利用总体规划指导下按照土地利用年度计划拟订征地相关方案后逐级上报有批准权的人民政府,由市、县政府在得到批准后具体实施的征地方式。由此可知,尽管土地审批权在上级政府,但市、县政府拥有充分的供地权。分批次征地中征地权的纵向配置主要是土地利用年度计划的审批权与土地征收后的供地权[1]。

我国对道路、管线工程等项目在年度土地利用计划外的单独选址,实行按项目征地。项目可分为政府投资项目和非政府投资项目[2]。前者是政府部门为了满足社会经济发展需要而通过财政投资发起的,其征地采取审批制,流程复杂且效率低下,但这又是政府快速获得土地的不二选择。后者包括属于《政府核准的投资项目目录》的项目和不属于目录的项目。属于目录的项目实行核准管理,企业向核准机关提交申请后由核准机关审查并作出决定,项目实际由政府部门主导,项目公益性和征地程序合法性难以得到保障,失地农民的合法权益易遭受侵害[3]。不属于目录的项目实行备案管理,由企业向地方政府投资主管部门备案。由于项目备案并非行政许可事项,备案所涉信息真实性仅由企业负责,这对企业不能起到实质的制约。因此按项目征地无法真正限制政府逐利,难以从根本上保证征地的公益性。

二、征地权配置改革的具体措施

(一)改革征地权的纵向权力配置

由前文可知,按项目征地模式名存实亡,其本质上与分批次征地模式有同一性,要进行征地权的配置改革应废除按项目征地同时全力推进分批次征地,其中的关键在于完善现行分批次征地模式。

一方面,限制地方政府供地权以防止权力滥用。现行模式中地方政府供地权过大,为了政绩其往往将经济发展作为首要任务这导致征地项目的营利性被摆在首位而公益性则被忽略。要改变这种现状首先应改革政府的业绩考核方式,从源头为征收程序的合法性及项目的公益性保驾护航。另一方面,利用年度土地利用计划保障征地项目公益性[4]。本文建议地方政府在编制土地利用年度计划时明确列出营利性项目和公益性项目,从而约束地方政府,并为省级政府和国务院的审批工作提供一个客观的标准。

(二)引入横向权力制约完善权力配置

除上述措施,还应引入横向权力制约,即应在宪法框架下适度发挥地方人大和法院的作用。

第一,发挥人大对政府的监督作用。根据《土地管理法》第二十五条,省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。但该规定只是笼统地赋予人大监督的权力,人大所听取的报告的对象和内容都较为局限,这使得人大的监督职能无法发挥实质效果。本文建议将报告的对象扩大到地方人民政府,不仅仅局限于省、自治区和直辖市的人民政府,因为地方政府手中的供地权与上级政府的审批权都对分批次征地中权力的纵向配置起主导作用。同时应当在报告内容中增加年度土地利用计划、土地征收计划及其执行情况,使得人大能够全面地了解征地情况。

第二,加强法院对政府征地的审判监督作用[5]。通过司法机关的介入,能够对土地征收中产生的纠纷提供一个较为公正客观的评判标准,有助于通过平和的方式缓和、解决被征地农民与政府间因征地而引发的冲突。同时,法院应当加强对于征地目的正当性、公益性的司法审查制度,进一步完善被征地农民的司法救济渠道。

参考文献

[1]崔建远,陈进.土地储备制度的现状与完善[M].北京:中国人民大学出版社,2014:139.

[2]欧阳君君.完善征地制度需改革征地权的纵向配置模式[J].法学,2016(5):153-154.

[3]郭亮.土地征收中的利益主体及其权利配置[J].华中科技大学学报(社会科学版),2012(5):53.

[4]朱仁友.土地征用制度改革需要解决的主要问题[J].改革与战略,2002(12):33-34.

[5]徐骏.分权视野中土地征收权的重置[J].行政论坛,2010,17(5):78-79.

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