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民事行政检察建议适用问题研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/10/31 11:46:41  

摘要:2012年修改后的《民事诉讼法》第二百零八条增加了“检察建议”这一监督方式,明确规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。”至此,检察建议在法律上终于有了“名分”。我国进入新时代以后,在新的历史方位,民事行政检察建议在民事法律中的地位越来越高,本文首先对民事行政检察建议在操作中存在的问题进行客观、全面、系统化的方析,然后探讨民事行政检察建议法律定位,最后提出完善民事行政检察建议的有效途径。

关键词:民事行政检察;建议;问题;对策;

民事行政检察建议是检察机关在民事行政检察过程中针对不宜通过诉讼解决的问题向有关部门提出的建议。民事行政检察建议的目的是制止违法犯罪行为、维护法制的统一和尊严,因此曾经被当作是检察机关一般法律监督的具体表现形式。基于此,民事行政检察建议广泛适用于检察机关的工作。然而,至今从来没有对民事行政检察建议制度进行过系统性的研究,立法方面也没有明确的规定。在司法实践中,检查机关往往是因地制宜、因事而宜来进行处理,所以各地做法并不完全相同,由此产生了许多不利因素。

检察建议作为一种创新型检察监督方式,是检察机关近年来在司法实践中探索出来的。尤其是在扩大监督范围、提高监督效率方面,检查建议对于民事行政检察工作意义更加重大。已经可以看到的是,检查建议这种法律监督方式在民事诉讼法中得到了进一步明确。由于基层检察院缺少抗诉权,检查建议这一新的工作方式为民事行政法律监督工作带来了新机遇和新挑战。与此同时,因为民事诉讼法对进一步的刚性措施没有规定,在实际工作中民事行政检察建议可能成为一种“软监督”,有必要对其进行相应的修正和完善。

1检察建议适用的范围和程序

近些年,与民事审判相关的申诉、上访数量有明显增多的趋势,抗诉作为一种监督纠正错误裁判和违法行为的手段已经不能解决所有问题,过程中很多方面都需要进行监督。检察建议就是在这样的要求下产生的,已经在民事检察工作中起到了关键的监督作用。

1.1检察建议的分类

民事诉讼中的检察建议一般包括这样几类:再审检察建议;针对民事诉讼活动中不属于再审情形的违法行为提出的检察建议;针对机关、单位中机制不健全的制度漏洞提出整改意见的检察建议。具体说明对上述类别中的第二类,指的是在民事诉讼中应该立案的案件不进行立案、应该保全的案件不进行保全、查封超过标准等,这些违法行为并不是审判人员在审判监督程序中出现的。此外,在民事诉讼中,还经常出现强迫、诱导、虚假的调解现象。在原来的民事诉讼法中,“调解”不属于民事检察的范围之内,而在新的民事诉讼法中,检察机关有对涉及损害国家利益、社会公共利益的“调解”提出检察建议或抗诉的权力,这是检察机关的监督职责的进一步体现。

1.2检察建议与抗诉使用范围的不同

检察建议的正确适用,需要对再审检察建议与抗诉的关系进行明确的认识。与再审检察建议相比较,抗诉具有周期长、程序繁琐以及受审级限制等特点,这不利于检察机关行使民事行政抗诉权,然而用再审检察建议作为一种主要的监督方式来替代抗诉成为也是完全不可取的。检察机关在行使民事行政审判监督权的过程中,抗诉仍然是主要方式,不可把抗诉存在的不利因素与此混为一谈。宪法赋予了检察机关对法律进行监督的独立而强制的权力,与被监督者协商不能作为其行使监督权的条件。滥用再审检察建议必然会削弱检察机关民事行政审判监督权。

1.3检察建议的适用程序

新修订的民诉法中规定,应该由承办案件的检察官起草检察建议,经本部门负责人同意后交分管检察长审批才能发出,对于需要发出检察建议的重大案件,须经检察长审批。检察院民行部门要有针对性地制作检察建议书,说理要充分,并且给出合理化的建议。检察建议必须以公文的形式并以检察机关的名义发出,手续合规。

2检察建议适用存在的问题

当前,没有对被建议方对于检察建议在程序上应当做出怎样的处理做出相应的规定,检察建议缺乏必要的强制性,这与抗诉相比较,是存在缺陷的。在实际工作中,检察建议由检察机关发出后,法院没有收到任何反馈信息,做出原生效判决的法院的态度决定了是否采纳再审检察建议。检察机关的监督也可能由于缺乏刚性依据而结束,结果是检察建议并没有解决根本问题,也没有发挥实际作用。

2.1人员队伍建设不够完善

随着民事行政检察案件的不断增多,我国民事案件对于检察工作的意识不断加强,全国各地纷纷设立相应的检察部门,以此满足现阶段民事检察案件工作的要求,并且各个民事行政检察部门纷纷配备专业的干警,但是与其他的检察机关部门相比,民事行政检察部门的干警人数非常少,与其承担的检察工作不相适应。而且,在人员的配备上还是存在一些不合理的因素,比如,干警人员专业技能不够,表现为干警结构不合理,除了人数较少以外,人员老龄化比较严重。特别是民诉法修订以后,民事行政检察工作数量呈直线上升趋势,这就要求办案人员不仅能够解决数量上升的问题,还要解决质量难题。正是由于新的民事行政检察工作的这些特点,导致了以前并不明显的人员队伍问题变得十分突出。

2.2抗诉、提请抗诉、提出再审检察建议数量有所下降

由于一般的案件审理并没有时间限制,很多案件一经立案便持续很长的时间。有时会因为反复的发回重审而导致时间周期很长,所以案件审理的时间很慢,一些法院甚至出现了消极处理、久审不决的情况,导致了检察建议数量有所下降。当前阶段,除了上述原因以外检察建议数量下降的原因还有:一是法院作为审判机关,会自行检查案件是否存在法律或者实施程序上的错误,一旦发现错误就会立即加以纠正,这种情况使得符合提请抗诉及抗诉标准的案件大量减少。二是一些具有长期性的案件,由于当事人长期上访,只要法院认为该案件适用的法律是准确无误的,程序合理,那么就当做正常案件对待。三是由于专业技能方面的缺失导致检察建议数量下降,比如现在的民事行政案件已经不是以往简单的民事案件类型,一个案件可能会涉及多个领域的专业知识。而且对于案件本身是否合理也很容易产生法律分歧,所以对于民事行政检察工作的要求也就越来越高,导致部分应抗案件不在视线之内。

2.3支持起诉、公益诉讼仍需加强

随着经济社会的不断进步,法治社会建设也有了新的进展,但是也出现了很多不利于国家利益以及社会公众利益的情况,这些民事行政案件的出现让法治社会的建设以及法治的进步出现了短暂停滞。虽然民法在不断修改的过程中解决了一些具体问题,但是在检察机关的起诉问题上还是存在一些不足,支持起诉、公益诉讼仍需加强。让人民群众认识到各级检察院、法院为切实维护民众的合法利益,保证其合法利益不受侵犯。

3做好民事行政检察建议工作的对策

3.1加强人才队伍建设,部门之间协调沟通

民事行政检察建议工作要想顺利地展开并且进一步发展,首先要在人才队伍上下功夫。对于民事行政检察部门的人员要求比一般的民事部门人员要求更高。民事行政检察人员应该更加明确自身的职责,明确自身价值,准确定位。特别是在当前社会转型的关键时期,在新时代建设社会主义法治化国家的关键阶段,民事行政检察人员更应该实现自身职能的转变,提高办案效率,认真学习党和国家关于建立检察机关提起诉讼制度先后做出的一系列重要指示精神,深刻学习检察机关工作精神,提高检察工作服务人民大众的意识,真正投入到民事行政检察工作当中。同时还需要加强行政检察各部门之间的有效沟通。各个部门之间加强交流与合作,因为一个案件的办理自立案到结案不是一个部门能够完成的,必须多个相关部门之间相互配合,加强协作,才能最高效率地保证案件工作的合理完成。各业务部门在做好配合工作以外,要实现信息共建共享、在共享基础上帮助其他部门办案。

3.2创新检察建议制作模式

针对民事行政检察建议制作质量参差不齐,检察建议由各个业务部门自行制作,缺乏严格的审核把关等问题,要创新民事行政检察建议的制作模式,探索建立监督事项“案件化”办理模式,对检察建议发出、跟踪反馈等流程进行全面规范。同时建立部门间的联合协作机制,对疑难复杂和有重大影响的民事行政检察案件,在发出检察建议前,相关部门召开联席会议,对事实认定、法律适用等问题进行集中讨论,最终形成问题指向精准、释法说理透彻、对策建议可行的检察建议,增强民事行政检察建议的刚性权威。

3.3建立健全渠道、规模机制

首先要加强宣传,宣传与民事行政检察建议工作相关的法律规定,进行一定的法律普及。并且通过走访国土、水务、林业、司法行政等相关部门的形式,加强与这些部门之间的联络沟通,起到民事行政检察建议的宣传作用。深入社区开展法治宣传,为群众能够更好地了解检察机关办案内容及办案程序提供了解的渠道。充分发挥新媒体的作用,宣传检察建议工作取得的成效,增强影响力。围绕重点领域,关键环节,比如食品安全、环境污染等关系国家生存安全的重点领域出发高质量、有影响力的检察建议,提升办案质量以及加强案件的后续的积极效果。突出抓好公益诉讼,利用检察建议的引导作用,督促被建议单位整改,在符合条件情况下提起公益诉讼,促进依法行政,推动社会综合治理。

参考文献

[1]范卫国.民事再审检察建议实践问题研究——基于样本数据的分析[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2017,30(6):82-91.

[2]林灵芝.“再审检察建议”:民事诉讼检察监督的新方式[D].西南政法大学,2012.

[3]沈红斌.对完善民事检察建议制度的几点思考[J].法制与经济(中旬刊),2010(12):46,48.

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