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我国宅基地制度变迁的背景与原因研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2019/1/11 11:28:53  

摘要:我国宅基地制度改革的驱动因素在于宅基地福利性与市场化的矛盾。宅基地使用权制度作为一种特殊的用益物权,是一种替代性的农村保障机制,自始便具有福利性功能。然而,由于土地市场的强烈需求,农村宅基地使用权产生了远超其生活保障功能的经济价值,大大弱化其原有的福利性,而衍生出市场化的需求。这也加剧了宅基地制度福利性与市场化需求之间的矛盾,使其面临历史与现实因素的双重交织,亟待通过理论与实践探索以求变革。

关键词:宅基地使用权流转;有偿退出;农民权益保障;

一、宅基地制度变迁的背景:福利性与市场化的矛盾

改革开放以来,城市得以飞速发展,而农村经济发展的停滞却逐渐拉大城乡差距,同时这种二元结构也在一定程度上倒逼着乡村的变革。然而,由外部因素所造成的剧烈变化却加剧了乡村的衰败。这一变化充分体现在宅基地制度的变革之中,其改革的驱动因素在于宅基地福利性与市场化的矛盾。

(一)宅基地的福利性与社会保障功能

宅基地使用权这一概念自出现伊始便带有福利性,是基于保障农民权益衍生而来的。制度创设初期,城市的社会保障制度相对健全,而国家经济条件不足以在农村建立相应的保障制度,导致农民无法享受与城市居民相等同的社会福利。然而,人类的生存权系基本人权,居住权乃其中之一,国家有义务为农民提供居住保障。因此,为弥合这一缺陷,我国创制了农村宅基地制度,为农民无偿配给宅基地,以解决其居住权问题,故这一制度自始便具有福利性色彩。然而,这种“福利性”是以假定政府不向农民提供社会保障为前提的,通过为农民提供土地的使用权,使其以房屋、土地进行自我保障。在这种情况下,国家无需行使保障农民权益的行为,相反,恰恰是以限制农民行使其土地权利的方式来维持宅基地对其的保障功能。实乃,以限制的方式来进行保护,这种方式极易导致达成原始目的同时限制了其他功能的实现。而正因农村社会保障体制的缺失,国家将宅基地作为保障农民生存的主要依托方式,从而使其始终严格限制农村宅基地的流转,也因此限制了宅基地的财产属性,这也成为如今宅基地制度陷入瓶颈的历史因素。

(二)宅基地逐渐显化的经济价值与市场化需求

近年来,随着城市的发展,房价日渐攀升,使得建设用地指标极为紧缺。城市的不断扩张以及其对建设用地的迫切需求使得农村近郊地区宅基地的市场化倾向逐步显化,动摇了这部分农村宅基地的保障性功能。现如今,农村人口的代际变化出现,农一代、农二代与土地粘合性的减弱极大地削弱了宅基地的福利性;相反,由于城市建设用地指标的紧缺,农村宅基地则产生了远超其生活保障功能的经济价值,衍生出市场化的强烈需求。虽然宅基地财产价值不断显化,但这种强烈的市场化倾向仅仅局限于部分农村地区,大多数位于偏远地区的农村宅基地仍无人问津。因此城市周边地区的土地变现要求尚且不足以成为立法上否定宅基地福利性的原因;况且,根据我国目前的现实国情,国家无法建立与城市相当的农村保障机制,故目前仍无法否认宅基地的保障功能。因此,宅基地福利性与市场化的矛盾仍然抑制着农村社保体制的完善与宅基地财产属性的发挥。

二、宅基地使用权流转问题研究评述

在农村宅基地“三权分置”改革试点运行的背景下,关于农村宅基地流转问题,国内学者的研究方向主要集中在农村宅基地流转状况、途径、特点、存在问题、农民权益保护、流转模式等方面。

目前学术界对于宅基地流转的限制性条件是否放开存在巨大争议,其焦点在于宅基地属性的认定及其平衡问题。改革最大的挑战在于如何在实现宅基地财产属性的同时更好地保留和发挥其居住保障功能。宅基地使用权流转与否,目前学界主要包含三种观点,即限制流转说、允许流转说以及禁止流转说。限制流转说一派的学者认为应将流转区分为不同类型,认为宅基地使用权流转范围应仅限于集体成员内部;而禁止流通说则主张禁止宅基地的流转。王利明教授认为,宅基地使用权虽然是一种财产权利,但因其具有身份性而不适合自由转让,仅应在一定范围内流转。因为一旦允许向任何人转让,则宅基地就不再与资格权相联系,将不再符合其固有属性。孟勤国(2005)亦表示农村宅基地交易不应该“开禁”。他认为,农村宅基地交易与现存的农村宅基地分配制度互不相容,而开禁农村宅基地交易极有可能造成大批农民沦为流民亦或者瓦解农村宅基地分配制度的严重后果;允许流转说认为宅基地应当合理流转,经由市场优化配置。韩世远教授主张,房屋是农民合法的私有财产,原则上可以自由处分,城镇居民原则上也可以自由购买他人合法财产。如不允许买卖,则违反“原则”而确立“例外”,而这种例外并没有得到充分的说明。目前,哪种观点更适用于我国的改革尚需进一步探讨。

三、宅基地制度陷入困境的原因分析

(一)宅基地制度产权界定不明晰

产权界定的明晰化是宅基地使用权流转的前提。现如今,我国宅基地产权主体的模糊化是一个不争的事实。而其主体的模糊化体现在两个方面,一是产权归属不明确,二是行使集体产权的组织形式不健全。一方面,宅基地产权归属不明确主要表现为宅基地归“集体”所有。在我国,农村集体经济组织不同于社会团体、行政机关,具有独特的政治性质和法律性质。然而,“集体”这一概念产生于特殊历史背景之下,权利主体概念与性质界定不清、权利义务不明。这使得集体所有成为一个抽象的概念,农村土地产权归属不明确。在此背景下,权利主体缺位,农民容易将农村土地视为“无主物”,使得权利滥用现象屡屡发生,如今农村宅基地的超占、闲置现象便与此有关。另一方面,集体经济组织形式不健全也是导致宅基地使用权归属不明的重要原因。我国农村土地的所有者为农村集体,然而集体为一个抽象的概念,那么谁来代表集体行使权利呢?集体产权的实施通常通过集体成员民主选举的代理人进行,在我国体现为村委会与村民的关系之中。我国的基层组织管理松散,组织结构不健全,权利的行使缺乏制度的规制。此时,村委会是集体权利的行使者,如果村委会成员不以集体成员的利益当作自己的利益诉求,那么同样是个人利益最大化者的代理人的目标可能偏离全部集体成员的目标。

(二)农村集体权利与个体农民意志表达与集体权利难以整合

宅基地使用权初次申请无偿取得的规则是历史形成的,这种无偿性是对农村向城市发展做出贡献的补偿,是对农村缺乏社会保障的制度补偿,其利益本身就属于农民,因此宅基地使用权流转收益也理应属于农民。另一方面,宅基地使用权虽属于集体土地所有权的派生权利,但一产生就作为一种独立的用益物权存在。即使这种用益物权较为特殊,其主体处分权利所得收益却也理应归权利人所有。况且,从农村集体经济组织的现行制度来看,在村民监管制约机制不健全的背景下,让集体保有大笔资金实为腐败滋生的助力。中国的社会结构整体上是具有乡土性的,不同于西方社会的“团体格局”,我们的社会呈现出一种“差序格局”,在这种格局之下,每个个体都是以自己为中心向外发散,共同的集合便是彼此相互熟识。在这种状态之下,发挥作用的是“人情”而非制度,集体收入的分配与权利配置,并不会有制度设想中的那么轻易。此外,“集体”概念的抽象化与主体不确定性也为集体经济组织的管理留下了隐患。由于权利主体的不明确,也使得在位者极易对集体财产萌生一种获得“无主物”的心理,加之监管的缺失,使得对集体资产的分配成为一个难以实现公平的领域。故宅基地制度改革所获收益应归宅基地使用人所有,集体所有权人无权参与分配。但如若基层自治组织监管机制加以健全,其合理性则有待再次商榷。

(三)现行改革模式使得农民固有生活方式受到挑战

以宅基地使用权的功能性为基准,宅基地之于农民的保障以确保其居住权为主,却不仅限于居住性,“宅基地使用权”包含的权利非常复杂。农民对于住宅、附属建筑拥有所有权,只是受地基的集体所有的限制,对所使用的地基具有使用权,不同于城镇住房的居住功能,农村宅基地还带有一系列附加效益。在不影响住宅建造和使用功能的前提下,宅基地使用权人有权在院落中种植竹木、瓜果、蔬菜等。从宅基地的现有附属价值进行分析,农民参与宅基地退出之前,宅基地使用权为解决农民基本生存的权利,包含居住权、庭院内进行生产的权利以及免费使用生活用水的权利等等。在这种条件下,农民的生活虽因基础设施的不完备从而缺乏一定的便利性,但至少在付出相应劳动的情况下能够最大限度的节约开销以维持基本生活需要。然而农民在参与宅基地退出之后,一方面,参与宅基地有偿退出的农民虽然得以改善居住环境,但是中心村往往离自家的土地很远并且无多余空间可存储生产工具,为农业生产带来不便。另一方面,农民搬进新居,享受了与之相配套的基础设施,但基础设施的供养与维护却是一笔额外开销,若集体经济组织没有形成完备的管体模式与持续的收入方式,则这种基础设施形成粗放管理模式,在后期往往容易形同虚设甚至为农民生活带来不便。相较于此前的生活方式,搬入新居的农民们不得不承担更多的水费、电费以及购置配套生活用品的费用,对于低收入农民家庭而言这些支出显然会增加他们的生活负担。故在农村的生产生活方式尚未发生根本转变、国家对农村的社会保障远远不足的背景下,让农民“上楼”去适应城市的居住模式仍难以完全契合农民现实需求。纵使制度设想完备,基于城乡背景的复杂性,制度能否真正实施则需要更多的考虑与乡村的契合度。

参考文献

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[2]岳永兵.宅基地“三权分置”:一个引入配给权的分析框架[J].中国国土资源经济,2018,31(01):34-38.

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[7]李中秋.巴泽尔产权界定的逻辑思路[J].河北经贸大学学报,2015(09):36-5.

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[10]孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学,2016(7).

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