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基于《预算法》的地方政府债务问题审视及法律治理路径研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2019/7/31 11:10:26  

摘要:我国地方政府债务问题形成已久,规模大、问题多且复杂,法律治理才是长久之计。既有债务应当贯彻实质重于形式原则,凡是以财政资金承担责任的债务均应纳入地方政府债务的范围,在法律框架内解决债务风险;新增债务走向举债法定,完成由行政性控制向规则治理的转向。地方政府债务法治化的前路尽管步履维艰,但是最终建立与落实涵盖债务产生、监管与责任落实的完整的法治化规则体系依然是充满希望的。

关键词:地方政府债务;预算法;法律治理;

一、重要概念的厘清与地方政府债务范围

概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具,没有限定严格的专门概念便不能清楚理性地思考法律问题1。我国地方政府债务复杂,有其特定的宏观经济、政治与社会背景,官方文件对于地方政府债务的表述经历了从“地方政府性债务(2014年前)”到“地方政府债券(2015年至今)”再到“隐性债务(2017年7月至今)”的变化,这种措辞上的演变从侧面记录了我国地方政府债务的过去与现在,并昭示充满隐患的未来。地方政府债务问题具有现实紧迫性,对地方政府债务寻求治理之道,既要立足现在、面向未来,又要承接过去。由此,厘清几个重要概念,并在此基础上划定地方政府债务范围乃问题研究的基础与起点。

(一)地方政府性债务

地方政府性债务是2014年底之前对地方政府债务的提法,由地方直接债务与或有债务构成。国家审计署在2013年公告的文件2中将地方政府性债务区分为地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定社会救助责任的债务。我们知道,“负有偿还责任的债务”“负有担保责任的债务”和“可能承担一定社会救助责任的债务”在债务主体、风险评估、违约救济程序等方面存在法律上的区别,这种区分以债务背后的法律关系为基础,呈现出法律框架内处置债务风险的路向。

(二)城投债

城投债是地方政府融资平台作为发行主体,为地方基础设施或公益性项目筹资发行的企业债、中期票据等债券3。城投债的本质是非政府债券,但由于其发行主体与政府存在关系,发债目的又基于一定的公共利益,实际兼具政府债券与企业债券的双重属性,在性质上更类似于美日等国家的市政债券。

城投债有新老之分,以2014年10月国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号,以下简称“43号文”)为分界点。43号文之前的城投债为老城投债,老城投债将政府信用与企业信用混在一起,有地方政府提供的各种形式的担保,在投资端公益性项目和非公益性项目不分,在融资端城投债务与地方政府债务不分。在地方债务改革时,借由债务清理和甄别工作,对由地方政府负偿还责任的老城投债已经置换为了地方政府债券。按照43号文和新《预算法》的规定,城投平台不得新增政府债务,政府融资完全交给地方债来解决。但是,2015年在经济下行与稳增长的压力下,43号文执行中发生了偏离,一方面城投平台获准作为社会资本方参与当地政府和社会资本合作项目(PPP),可以通过项目运营主体名义发债进行融资;另一方面银行间债券市场创新企业债券品种,为融资平台发行有特殊作用的专项企业债券提供了宽松的制度环境,金融“大资管”的繁荣也助推了平台融资规模的扩张。城投平台恢复了帮助地方公共项目和事业融资的职能,城投债务与地方政府债务的切割未能彻底实现,鉴于城投债的政府公债属性未被彻底剔除,化解地方政府债务风险不能不关注新城投债。

2017年4月财政部、发改委等六部门联合发布《关于进一步规范地方政府融资举债行为的通知》(财预[2017]50号,以下简称“50号文”),再次明确地方政府债券是地方政府举债的唯一合法手段,规定融资平台境内外举债应当主动向债权人书面声明不承担政府融资功能,2015年1月1日起融资平台新增债务不属于政府债务;金融机构为融资平台融资不得接受或要求地方政府及其所属部门提供任何形式的担保。50号文重回43号文框架,新城投债取消了政府担保、有了债务规模的限制、增加了信息披露的内容和标准,无论在形式上还是实质的偿还机制上都已是私债的范畴。为此,新城投债也不宜全部划入地方政府的债务范畴。

(三)地方政府融资平台

地方政府融资平台是由地方政府及其部门、所属事业单位等通过财政拨款或是诸如土地、股权等资产设立,具有政府公益项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体。融资平台并不是完全市场化的企业,从其诞生开始,就跟地方政府有着千丝万缕的联系,政府信用与企业信用混合;平台通过银行贷款、信托贷款、融资租赁、发行城投债等多种形式融资,扰乱了财政系统与金融系统的风险划分。正因为地方政府的债务风险、金融体系的系统性风险集中于融资平台债务上,才有了2014年的债务改革,通过《预算法》的修订,为地方政府发债开了正门。

尽管如此,快速推进的城镇化、不断扩大的地方事权,地方债限额管理与稳增长的目标之间存在难以平衡的冲突,在最有举债动因的市、县政府无法从地方债发行体系中满足自己对于资金各种需求的情况下,如果不包容融资平台的存在,市、县政府可能会走其他路子,通过“法外”途径寻求融资,从而引发其他新的风险,危及政府信用和投资者权益,甚至引发区域性的经济问题。经历了2014年的债务改革,一些融资平台的债务状况良好,地方政府与融资平台债务在法律上明确了完全的责任脱钩,维持融资平台公司的存在不啻是计划的单轨之下现实双轨的最优选择,实践的状况也的确使其成为了地方债发行规模不足与自主性缺乏的有益补充。融资平台未能实现市场化转型,再次被地方政府在情急之下绕过法律加以利用。进行地方政府债务的治理,对融资平台的忽略将使得无法达致风险处置的目标。

但是,由于2017年的50号文重申企业责任与政府责任分开,对于平台融资、举债有着更加清晰、明确的规定,处理地方政府债务风险时,应当对50号文前后的融资平台债务加以区分。

(四)地方政府债券

地方政府债券简称地方债,是由地方政府作为发行和偿还主体而推行的公债。地方债是地方政府用以筹措财政收入的一条重要融资渠道,其收入列入地方政府预算,并由地方政府负责安排调度4。在我国,地方债与地方政府债务并非等同的概念,债务是债务人依法对债权人所承担的为一定行为或不为一定行为的义务,地方债当然引发地方政府的偿还义务,除此之外,还存在其他可能引发地方政府给付责任的行为。外延上,地方政府债务远大于地方债。

地方债是《预算法》为地方政府确立的唯一具有合法性的融资工具,《预算法》第35条、第94条从举债主体、举债用途、举债方式、债务规模、监督机制、偿债资金、法律责任七个方面对地方政府举债进行了规定和限制,完成了对地方债治理框架的顶层与目标设计,体现出以法治方式规范地方政府债务的治理思维。在法律应然的层面上,地方政府债务指向的对象就是地方债,实际状况并非如此,地方政府规避法律暗中进行了延拓,对地方政府债务的治理不能仅限于地方债。

(五)政府与社会资本合作(PPP)

政府与社会资本合作(PPP)是公共基础设施中的一种项目运作模式,该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。本质上,PPP是政府以特许经营撬动社会资本的融资机制,目标是引入社会资本参与基础设施和公共服务的提供。

2015年5月国务院办公厅转发的财政部等三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号,以下简称“42号文”)对PPP社会资本方的认定有所放松,满足条件的融资平台可以作为社会资本参与方。此举实质突破了43号文,给了地方政府借助融资平台以明股实债的PPP项目为载体进一步扩张债务的机会。与此同时,在资金端,金融机构的结构化资管计划也为银行、保险、信托等各类金融机构向融资平台及PPP输送资金提供了融资通道。结构化资管计划本身存在层层套嵌,金融关系极为复杂,对底层资产穿透监管难度极大;PPP在结构化融资和会计处理过程中隐匿杠杆更加容易,资管计划与PPP项目的对接使金融风险、财政风险与社会公共风险交叉在一起,彼此相互感染,政府债务风险向金融系统性风险传导的几率大幅增大。PPP的走偏使得实际参与主体以央企、国企居多,撬动社会资本的功能减弱,地方政府债务相比43号文发布之前,结构更加复杂、杠杆更加隐匿、债务更加不透明。

2017年50号文发布之后财政部、发改委等部门陆续发布了一系列文件对PPP进行纠偏,围堵地方政府违规举债,倒逼地方政府推行正规PPP;在资金端,财政部、发改委、中央银行等部门相继发文,加强监管,规范金融机构对地方政府、PPP项目和包括城投在内的国企融资。43号文力推PPP的初衷之一在于治理地方政府债务,PPP的不规范反而使其成为地方政府变相举债的渠道,给地方政府带来新的债务风险。根据43号文及《预算法》,PPP是地方债之外地方政府新增建设资金的唯一渠道,正规PPP逻辑上不会形成地方政府债务,仅在未来出现政府预算内支出责任,涉及代际公平问题。治理地方政府债务既要保障后代获益,尽量消弭代际不公平,又要防范PPP被泛化、异化为新的融资平台从而形成地方政府债务。

(六)地方政府隐性债务

地方政府隐性债务泛指不在发债限额和预算管理计划内,不以地方债形式存在,但一旦出现危机,政府从公众利益的角度考虑,必然会加以干预并承担责任的债务。隐性债务是地方政府债务体系建立以后,非以政府名义举借但与政府信用密切关联的债务,主要是不合规操作(出具承诺函或担保函等)与变相举债(伪PPP、伪政府购买服务等)造成的。

隐性债务的直接债务人不是地方政府,理论上不属于地方政府债务。但是,地方政府对债务提供了一定信用支持或与债务主体存在特殊关系,一旦债务人出现违约,地方政府无法实现法律责任上的彻底脱钩。准确地讲,隐性债务不是地方政府的合规债务,偿付不是法律义务,而是由某些未来的事项所决定(如融资平台自身是否能偿债),且金额无法准确计量的地方政府的或有债务,具有隐秘、复杂、形式多样、规模不详、难以有效判断风险等特点。

由上述分析可知,我国地方政府债务不同于美日等西方国家,并非一以贯之。就规范地方政府举债而言,是一个相对狭义的概念,法律将其限于地方债。就处理当下地方政府债务风险而言,则是一个相对广义的概念,按照责任法,包括地方政府直接负有偿还义务的债务与地方政府可能承担一定支出责任的或有债务;按照来源法,包括偿债资金来源于地方财政预算的显性债务与来源于地方政府以外主体最终涉及财政性资金部分清偿的隐性债务。

二、地方政府债务问题的《预算法》视角审视

新《预算法》完成了地方政府债务的顶层设计,确立了地方政府债务治理的法治思维。然而,《预算法》的实施未能实现地方政府债务治理的法治转向,未能约束住地方政府,在法定债务形式———地方债之外出现了规模不详的隐性债务,困境与症结何在?有必要结合地方政府债务的实际状况对《预算法》加以审视。

(一)法律上“地方政府债务”边界模糊

我国立法始终没有对“地方政府债务”作出明确界定,其边界模糊不清。1994年的《预算法》第28条仅对地方政府发行地方债作出了禁止性规定,在财政压力下,中央政府及其部门绕开了《预算法》,促成了地方政府设立融资平台通过银行贷款、城投债发行等方式成功举债。由于缺乏法律层面的概念界定与权力控制,地方政府性债务规模越来越大,风险越来越集中于融资平台,危及政府信用与金融安全。此后,通过债务置换、预算监管等方式才纾解了地方政府性债务违约等潜在风险。

新《预算法》意图开正门、堵后门,封堵地方政府地方债以外其他形式的举债行为,防止再度出现财政金融风险。但是,举债规模控制权在中央,举债权在省级政府,严格的限额管理、预算管理之下,最具举债动因的市、县两级政府无法在体系内解决资金问题,2015年面对经济下滑,在稳增长的政策基调下,中央政府及其部门密集发布文件5为地方政府解决履职的资金困境营造出了宽松的制度环境,在“地方政府债务”没有法律清晰界定的情况下,地方政府再度得以成功绕开《预算法》的约束,大规模、多形式隐性举债。地方政府隐性债务的种类之多,负担责任之重,在一些地方可能远超地方政府的承受能力。地方政府隐性债务的或有性、非规范性和非透明性,尚无统一的衡量口径与认定标准,给债务风险处置带来更大难度。

(二)《预算法》自身约束乏力

新《预算法》对地方债“怎么借、怎么管、怎么还”仅仅完成了框架性设计,在具体运作机制上还存在一系列问题。

首先,《预算法》第15条确立的“中央和地方分税制”暂时无法解决中央政府与地方政府之间财政收支权限划分不合理、事权与财力不匹配等问题。现行财政体制下,市、县两级政府财力远远满足不了事权运行,没有获得足够举债权而又存在举债正当性的情况下,脱法隐性举债不可避免。

其次,《预算法》授予省级政府举债权的同时,没有举债条件的硬约束,第35条第二款规定“必需的建设投资的部分资金,可以……通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”,何为“必需的建设投资”缺乏评判标准,没有据以审批的明确法律依据,更没有考虑偿债能力这一关键性条件,中央政府举债限额确定与限额分配的随意性无法防范。从经济学角度看,若由一国中央政府对地方政府建设投资公共物品的必要性进行把控,会因其信息局限性而使效率大打折扣,从而加大发债风险,出现限额确定与限额资源配置的不合理。

再者,《预算法》第35条第四款“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”之规定,属于法律条文中的管理性规定,无论地方政府及其部门提供之担保是否符合《担保法》的规定,是否在法律上有效,均不影响所担保融资协议的有效,离开了严苛的责任追究,依此约束地方政府及其部门为隐性债务担保几无可能,这正是《地方政府隐性债务问责办法》颁发之前,地方政府隐性债务失控的问题所在。非但如此,《预算法》第35条第四款之规定为抽象化的描述,缺乏类型化的技术处理,面对隐蔽、复杂、形式多样的隐性债务,按照第94条追究“负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员”的责任仍有一定困难,第35条第四款实为软法条款,更像是宣示性规定,存在刚性不足。

(三)惯用行政手段控制地方政府债务,《预算法》未贯彻落实

我国财政历史和经验中,地方政府债务作为财政范畴,采取中央集权的财务控制模式,尽管中央政府一直严控地方政府债务发行,但又把发行地方政府债务作为经济调控的手段,弱化地方政府债务的法律属性6。在1994年的《预算法》明确禁止地方政府发债的情况下,中央政府及其部门先是探索出了融资平台用于规避《预算法》,2009年又在金融危机的背景下向前迈进了一步,通过“代发代还”“自发代还”7启动了地方债的发行。这种探索无疑具有财政上的积极意义,但地方政府债务属于财政预算范畴的重大事项,涉及社会公共利益,影响代际公平,最终责任承担人实际是纳税人,关涉到税收法定落实,以国务院或是财政部等部门的规范性文件调整缺乏上位法依据。

新《预算法》旨在使地方政府“无序举债”的历史终结,走上法治的正轨。但是,有法可依只是实现地方政府债务规范管理、依法治理的基本前提,并不必然实现债务法治的跨越。当前,法治观念尚未贯彻落实,政府仍习惯沿用行政手段控制地方债务,依据43号文进行的债务甄别、债务置换便呈现出鲜明的行政主导色彩;经济下行的大环境下,实行积极的财政政策,对地方政府债务的管控放松;地方GDP竞争与相应的激励机制使地方政府企业化运作,上级政府在隐性债务扩张中扮演了独特角色;在《预算法》将举债权明确限于省级政府的规定之下,相关部门通过发布文件对发债主体进行了扩张,规定市、县政府确需举债的可由省级政府代为举债,超出了立法的限定,与《预算法》存在立法精神上的冲突,而负有监督责任的人大因实际地位不高,监督乏力,《预算法》未贯彻落实。

(四)政绩考核机制,弱化《预算法》

政绩考核的政治动力造成地方政府举债脱法,权力突破法制的底线8。很长一段时间,地方政府官员的升迁很大程度上取决于以经济增长为主的绩效考评,对于地方官员而言,举债投资建设对短期经济和就业的拉动立竿见影,而还钱则是下任要考虑的事,即使存在地方政府官员任期内的举债审计,也多流于形式,《地方政府隐性债务问责办法》颁发之前,由于缺乏实质性的问责、追责机制,违法违规新增隐性债务的成本极低。即使是实行终身问责、倒查责任,也主要集中于证据易于坐实的违规承诺(违规出具承诺函、承诺以财政资金偿还债务和承诺回购),对于PPP项目、政府购买协议、地方平台融资、政府单位直接举债等实际上受到问责与追责的案例数量并不多。这种机制造成了《预算法》对政府举债约束的弱化。

三、坚定地方政府债务治理的法律路径与对策

(一)法律手段治理地方政府债务是当然选择

我国地方政府债务有其特定的宏观经济、政治与社会背景,从主观层面讲,有地方政府希望通过促进社会事业和地方经济发展而主动进行的举债,有因配合执行国家积极和稳健的财政政策而实施的借债;从制度层面讲,有分税制财政体制等制度根源方面的硬性因素影响,也有地方领导政绩竞标赛等心理因素的作用。各种因由、因素的综合与交织,使得《预算法》暂时无法彻底解决地方债务问题9,而长期以来对地方政府债务的行政控制,无论是存量债务的风险处置,还是新增债务的规模与风险管控,效果并不理想。有学者认为,对地方政府债务治理最为有效的控制手段是市场机制,其次是规则控制,效果最差的是行政控制机制10。在市场并不成熟的前提下,信用评级、利率机制、信息披露等市场约束机制的作用大打折扣,近几年各地方政府无论地区、发展、偿债能力的差异,无一例外都获得最高信用级别AAA,暴露了信用评级机构不独立、不中立的问题,引发市场对信用评级的怀疑;流动性与风险评估是影响债务定价的核心因素,而地方债务风险的信息披露还存在着各种问题,扰乱了定价机制,使利率发生扭曲。在全面推进依法治国的总体布局下,走法治路径、坚持法治化的地方政府债务规模与风险防治显然是我国地方政府债务治理的不二选择。无论是既存地方政府隐性债务的风险处置,还是未来新增债务的规模与风险防控,所有涉及地方政府债务的问题均应置于法律框架内,用规则解决问题。故而,对于现存隐性债务不能任由政府主导,不能再次进行甄别与置换,应依据《预算法》《合同法》《担保法》等法律法规,通过司法审判解决后续问题。对于隐性债务,地方政府及其部门需要承担多大程度的责任,或者说,多大金额的债务涉及财政资金的承担,由法院针对个案经过审判程序最终以生效判决决定。这需要尽快落实地方政府债务违约的可诉性,至于是民事诉讼还是行政诉讼,应当根据隐性债务产生的不同原因而有所不同。法律框架内的处理将打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”,也会打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”,从而在司法层面上起到需求端封堵地方政府违法违规举债、资金端围堵金融机构及市场资金进入的作用。政府审计部门对地方隐性债务进行的审计,作为进行地方政府债务的风险诊断以及依据《预算法》《地方政府隐性债务问责办法》等法律规范对主管人员与责任人员进行责任追究的依据。

(二)坚持举债法定、强化《预算法》的刚性

地方政府债务不仅是政府自身责任,最终的责任承担是以财政资金作为保障,实际的承担人为纳税人,税收法定决定了财政必须法定,进而是举债法定。新《预算法》第35条对地方政府债务的规定存在疏漏,强化《预算法》的约束力,需要从以下方面对《预算法》进行完善:

1、对“地方政府债务”概念进行界定。

前已述及,我国地方政府债务的实然状况与法律的应然情况发生了偏离,《预算法》刚性约束的前提是对地方政府债务的概念与边界进行清晰的划定,为此,应当明确地方政府债务是地方政府直接举借的以地方债券形式存在的债务。

2、将偿还能力设定为地方债发行的条件。

债的侧重点是“责任”“法律约束”“法锁”,11债以偿还为条件,发债的基本前提是具备偿债能力,对于地方政府发债不能仅考虑建设投资的资金需要,决定其能否发债的关键条件应当是偿还本息能力。有偿还计划和稳定偿还资金来源,并不等于有偿还能力,特别是一般债券缺乏专项资金作为偿债保障,地方政府的债务规模必须与其偿债能力相匹配,为此,在法律上应当对地方债券发行作出偿债能力的硬性要求。

3、对地方债券以外形式举债作出禁止性规定。

在对地方政府债务作出界定的前提下,仍然有必要申明地方债券是地方政府债务的唯一合法形式,明确规定除地方政府债券以外,禁止地方政府通过企业等任何方式变相举债、隐性举债,彻底解决地方政府债务广狭范围不一致、名实不相符问题。

4、对举债权进行重新配置。

市场经济条件下,市场对资源配置起决定性作用。只有从根本上改变计划经济体制遗留的“计划决定市场”的思维,通过市场化手段确定地方债发行的额度和期限,才是地方债发展的长远之计。当然,市场化不能抛弃政府的基本规划,毕竟地方债的用途往往有特定方向,不能完全交给市场,这里强调的是要避免由政府直接决定地方债券发行的具体额度和期限。

5、压实责任机制。

有效的责任机制可以强化预算约束,一旦压实责任,地方政府举债就会反复斟酌,自我遏制举债的冲动。为此,需要在财政、审计、金融监管等部门之间建立信息沟通、交换与协同机制,对行为涉嫌违法的,由财政部门按照《预算法》规定提请纪检监察、组织人事、司法等有权部门按规定启动问责、追责程序。

(三)打通制度梗阻,解决事权与财力配置失衡

新《预算法》试图通过预算法定将地方政府债务纳入法治化轨道,走上依法治债的康庄大道,路向无疑是正确的,但是遭遇梗阻,债务法治化还面临众多制度性难题,政府间事权与财权不对等、政府间财政转移支付制度不规范、政府职能未彻底转变,等等。

理论上,在政府的管理系统中,地方性事务与财权匹配是最基本的要求,以保障财权满足事权运行。直到目前,我国的政府间事权划分总体上还处于法治化程度较低的状态,法律并未给出一个关于各级政府事权的清单。在具体规定不明确时,上级政府凭借优势地位将事权及相应的支出责任向下级政府转移,上面出政策,下面对口执行,最终都压到地方政府尤其是基层政府,市、县两级政府承担了过多的公共产品支出责任。财权却主要集中于中央,中央政府还随着税制改革不断调整收入分配规则,地方政府长期处于事权与财力严重不匹配的困境之中。如果不能在法律上建立起稳定的政府间财政关系,合理平衡政府间事权与财权,任由中央政府与地方政府间不规范博弈,地方政府事权与财力之间不匹配的资金缺口只会越来越大,最终也只能通过不断的金融创新甚至直接违规违法予以弥补,“堵暗道”工作难以有效避免“顾此失彼”或“堵而不实”的困境1。2我国正在建设法治政府,立法层面的税收法定也将于2020年底实现,应当抓住契机推进财政关系的法治化,首先是以法律形式界分清楚中央与地方的事权分配关系,进而对财权进行法律划分,并将转移支付引上法治轨道。处理财政收支关系的法律制度在未来的建构状况很大程度上决定着地方政府债务法治化的进程与难度。

(四)找寻外部控制机制:强化资金端监管

中央与地方财政关系法治化较难快速改变,制度勾连使《预算法》暂时难以对地方政府债务进行硬性约束,而地方政府债务问题的解决又具有紧迫性,找寻能够实质性影响政府债务规模的外部机制成为现实选择。地方政府债务具有金融属性,比较可行的路径是由资金供给端入手,以强化金融监管作为突破口。具体而言,对于金融机构向包括城投平台在内的可能形成政府支出责任的各类主体表内融资,因融资对象的非完全市场化运作,风险高于一般市场主体,银行业监管机构应当依据《商业银行法》《银行业监督管理法》《商业银行资本管理办法(试行)》强化资本监管,提升相应资产耗用资本的指标比例,逼迫其融资转向;对于金融机构的表外融资或者金融市场投资者对地方政府及包括城投平台在内的国有企业及项目的融资,则通过地方政府债务监管部门对地方政府显性债务规模、债务结构、债务风险评估结果等信息的随时公开,审计部门对融资平台、政府产业基金、PPP项目的审计结果的及时公告,提升地方政府债务的透明度,最终由投资者(在银行间债券市场上投资者主要是金融机构、基金、资管产品等)通过理性选择来决定地方政府获得融资的可能性,向资金需求方施加来自市场的一定压力,金融监管机构负责依法对金融机构投资运作的合规性与审慎性进行监管,对市场融资主体或项目的信息披露进行规范。这种资金端口的约束虽然是从金融监管法的逻辑出发,却能在防控金融风险的同时限制地方政府过度举债,一举两得。

四、结语

我国地方政府债务问题形成已久,规模大、问题多且复杂,法律治理才是长久之计。既有债务应当贯彻实质重于形式原则,凡是以财政资金承担责任的债务均应纳入地方政府债务的范围,在法律框架内解决债务风险;新增债务走向举债法定,完成由行政性控制向规则治理的转向。地方政府债务法治化的前路尽管步履维艰,但是最终建立与落实涵盖债务产生、监管与责任落实的完整的法治化规则体系依然是充满希望的。

参考文献

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[2]黄韬.央地关系视角下我国地方债务的法治化变革[J].法学,2015,(04).

[3]华国庆,汪永福.论我国中央与地方财政关系的法治化---以地方债发行为视角[J].安徽大学学报(哲学社会科学版),2016,(05).

[4]辜胜阻,刘伟.实施新预算法亟需完善地方债治理机制[J].财政研究,2014,(12).

注释

1[美]E.博登海默著:《法理学---法律哲学与法律方法》[M].邓正来译,中国政法大学出版社2004年1月修订版,第504页。

2审计署审计结果公告:全国政府性债务审计结果[EB/OL](2013年12月30日第32号)。

3徐高,王艺伟.虽有坎坷,但路还要走下去---城投债深度研究[J].金融发展评论,2013,(03).

4王丽英,胡尹燕.我国推进地方债自主发行问题研究[J].现代财经(天津财经大学学报),2012,(05)。

5如2015年5月国务院办公厅转发的财政部等三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)[EB/OL];2015年4月发改委:城市地下综合管廊建设、战略性新兴产业、养老产业、城市停车场建设4个专项债券发行指引[EB/OL]等。

6刘继峰,曹阳.我国地方政府债务法律监管研究[J].法学杂志,2017,(08)。

7财政部2009年2月印发的《2009年地方政府债券预算管理办法》[EB/OL]及2011年10月印发的《2011年地方政府自行发债试点办法》[EB/OL]先后启动了地方债的“代发代还”“自发代还”。

8同上6。

9筱微尘.新《预算法》对地方政府债务监督管理的不足[N].搜狐财经,浏览时间2019年6月2日9:03。

10邓淑莲,彭军.地方政府债务风险控制的国际经验及启示[J].财政研究,2013,(02)。

11王勇堂.论地方政府债务法治化的难点与对策[N].南方财税法网,浏览时间2019年6月10日10:25。

12连平,许文兵,鄂永健,汪伟.理性判断和应对当前金融风险[J].金融博览,2018,(08)。1112

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