一、法治：国家治理现代化的有力保障

（一）从人治到法治

1.人治的主张到推翻。历史上专制统治者常常使用人治治理国家，我国有近2400年的君主专制历史，从秦朝开始，清朝废除。传统价值观所主张的“人治”是一种“圣人”之治，强调国家治理的关键在于统治者个人的道德和行为，因此人治是立于德治基础之上而谈。

早期尧舜便以德治天下，《尚书》开篇记载“克明俊德，以亲九族”（《尧典》）。孔子十分赞同尧舜德治天下的模式，并有一致的观点阐述，《论语·颜渊》中讲到，“百姓道德引导，理智同化，就会知羞耻，并归服”[1]。《论语·为政》有“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”[2]正的意思是端正，首先要做到自己端正，不然还有谁会端正，应该先做到以身作则。之后其他儒家学者也主张君主自身的德性修养，在《汉书·董仲舒传》中，董仲舒认为，为人君子，想端正内心首先要管理好朝廷，端正好朝廷则可以端正管理官员，官员管理好则可以端正百姓，取得民心就相当于取得四方。要以德治国。直到清朝，人治模式被推翻。其中一个重要原因是君主实行终身制和世袭制。除此之外，还有一个重要原因则是王族外部的人靠武力实现其统治，并继续使用旧制，必然重蹈覆辙。

2.法治的提出与发展。法治体系是现代国家治理体系的基本内容。我国在进入改革开放新时期后，邓小平同志提出法治的国家治理思想，对人治而言推行法治。法制的强调从1978年开始，制定和运用是要符合全体人民利益，以实现全体人民利益为宗旨的法律才是良法。

（二）法治政府建设的必要性

1.政府职能的转变是法治政府建设的重要内容。建设法治政府的核心要义是政府要受制于法律，权自法出，依法行政，促使政府的活动在一定的范围和规范里实行。法治政府建设的推进就难以突破瓶颈。

2.“有效的政府治理”是国家治理现代化的关键：

(1）从政府治理制度与组织结构的维度。我国的政府和政府治理是以马克思主义作为指导思想的，政府制度的建立，深受马克思与恩格斯对社会主义社会的设想及对资本主义政府批判的影响。

一是在政府结构上，中国是单一制国家，政府制度分为两种，一种是中央性的，另一种是地方性的。中央一级的政府制度就是国务院的组织和工作制度，地方政府制度就是自省级至乡镇各级地方人民政府的组织和工作制度。这种从上到下，从国务院到乡镇的制度，构成了一个完整的统一的组织系统。

二是在政府领导体制上，我国实行的是民主集中首长负责制，这符合宪法相关条令所规定的国家机构实行民主集中制的原则。

三是在政府职能与责任机制上，政府职能确定了政府有所为，有所不为。关于责任机制的落实，主要是政府监督体系，通过加强对政府的监督，促进行政活动的规范化。[3]

(2）从政府治理的基本理论与目的的维度。政府的治理是国家治理的重要一环，在2015年以及2016年的《政府工作报告》中，相继提到政府建设的问题。许耀桐认为，法治政府、创新政府、廉洁政府与服务型政府这“四个政府”的建设问题构成了政府治理的基本理论，同时也是政府治理的目的。“四个政府”的建设问题，关乎国家治理现代化的大方向。法治政府是规范行政行为实现有效治理的神圣使命；创新型政府代表着政府未来正确发展的前进方向；廉洁政府是人民群众的迫切愿望；服务型政府是人民群众的根本要求。国家治理必须坚持人民主体地位，后两者切实将人民关心的问题纳入建设当中。

(3）从政府治理建设的途径与任务的维度。国家治理现代化虽强调多元主体，而政府仍然是推动经济社会进步，为国家现代化发展做出巨大贡献。还要迎接现代化发展带来的压力和更好的解决办法。政府建立了更好更完整更复杂的体系，其建设的途径与任务需要从政府自身和各个因素，政府和人民以及社会的互动中发现寻找。具体如下：

一是建设一支高素质的干部队伍，使政府的行政管理专业化、社会化、合理化，进而提高政府治理的行政效率。

二是处理好政府与社会的关系，政府不是全能政府，发展互助和谐的关系，公民可以作为公共服务的监督者，提高公共治理的质量和效率。

三是变革行政管理的具体模式，实现政府治理制度创新。我国公共生活领域的主体多样化，公共职能的实现需要通过多种手段，比如行政指导、行政规制以及经济法律，以最大限度满足人民的公共需要。

二、善治：国家治理现代化的理想模式

（一）从善政到善治

1.善政的提出。“德惟善政，政在养民”[4]（《尚书·大禹谟》），最早出现善政一词，意思是给人民好处或造福于民的政治。儒家关于善政的观点主要侧重于“德治”。孔子认为，为政治国应当谨慎戒惧，无畏困苦，不惧灾难，以求国家大治[5]。此观点在《孔子家语·五仪》中哀公与孔子的对话中得以体现。孟子也曾主张以仁、礼治国，对于人民施行仁政、善政，并提出民贵君轻的思想。

2.善治的内涵。善治的概念有三种来源。第一，中国传统的政治的语汇；第二，新的治理理论以及对goodgo vernance英文的翻译；第三，我国俞可平教授的总结。董仲舒在《对贤良策》中提到：“当更化而不更化，虽有大贤不能善治也”，这里善治与善政并无区别；而俞可平教授认为西方goodgovernance概念同中国传统“善政”的意义结合起来，赋予了今天“善治”的意义。

（二）善治的新理念：人民至上，生命至上

新冠肺炎疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央在第一时间就鲜明提出要坚持人民至上、生命至上。人民至上是习总书记在面对重大突发公共卫生事件时提出的重要理念，我国在面临新冠肺炎疫情的侵袭之下，毫不犹豫地以人民的生命健康安全为本，本着“应收尽收，应治尽治”的原则，仅三个月，将人类最大的一场灾难，坚决彻底控制住，最大努力地防止了更多人被感染，挽救了更多患者的生命。

可见，风险治理的能力，也是一个国家善治的基本要求。新冠肺炎疫情伊始，武汉开始“封城”，在此期间国家保障了人民群众基本的民生需要。而对比西方一些国家，例如美国，感染病例每天数10万计，公民的工作、学习生活受到很大的影响。因此，善治是以最小的安全投入成本来获取巨大的收益。

三、法治与善治的耦合：法治贯穿善治始终

（一）善治的基本要素

1.善治。善治则是在良法的基础之上，是政治制度实现的最大目的。

2.法治。法制与善治相辅相成，如果法治没能管理好，那么善治的用处也不大。法治可以规范公民行为，让我们的社会更加和谐稳定。要建立好在法律之上的社会秩序。

3.透明性。透明性要求与每个公民自身与政府政策相关的信息。

4.责任性。政府的任职人员均有法定的职责，必须履行一定的职能和义务，除了法定的职责之外，法无授权是不可为的，否则就会造成政府的失职与渎职。

5.回应。从公共权力的角度看，是公职人员对公民提出的问题疑虑难点做出回应。

6.有效。善治的有效治理与管理方法息息相关。善治的程度与管理的有效性也成正比。正确处理善治程度越高，管理的效果就会越好。

7.参与。俞可平教授认为善治的过程是还政于民的一个过程。这里的参与不仅指公民的政治参与，还包括公民参与其他的社会生活，但需要用法律制度规范公民的政治参与及社会活动参与。

8.稳定。社会的稳定对公民的基本人权、民主政治以及经济发展至关重要。我国是一个发展中国家，一直追寻稳中求进，使得法定的公共权威和公共秩序有效运行。

9.廉洁。做人首先要廉洁，它可以体现出一个人具有的良好品质。廉洁在官场上最为重要，有着高尚的品格，才能具有领导和带领的风范。所谓善治，不仅要有善良，还有有着高尚。关于法治的规定，内容也一定要包含廉洁。

10.公正。公正就是公平正义，社会主义核心价值观中也写着公正法治。公平公正是制定法律的基础，没有了公平地制定，公民也就没有的信任，他们也得不到相应的保障。也就是制度保障即法治。没有法治，公平正义就失去了保障，无从谈起。[6]

（二）中西方对善治要素理解的共通性

对比西方国家学者玛丽克劳德·斯莫茨与中国学者俞可平教授对善治要素的概括，可以看出，俞可平教授的总结不仅用另一种语义包含了玛丽克劳德·斯莫茨概括的善治要素，斯莫茨认为“公民安全得到保障须通过法治来实现”与俞可平教授总结的“法治”相通。不管是法国学者玛丽克劳德·斯莫茨对善治要素的概括，还是我国学者俞可平教授对善治要素的总结，都不难看出法治始终贯穿在善治的要素之中。可以说“良法”是“善治”的前提，“善治”是“良法”的实现。[7]即良好的宪法和法律得以有效实施通过法治可以更好地实现良法的价值追求。如果没有良法的制定，国家的善治实施的也不会如此完善。进而对公共治理造成危害，最终损害到公共利益。因此，国家治理体系和治理能力现代化的必然要求是良法善治。

参考文献

[1] 杨伯峻．论语译注[M]．北京：中华书局，2019.

[2] 同[1].

[3] 许耀桐．中国国家治理体系现代化总论[M]．北京：国家行政学院出版社，2016.

[4] 十三经注疏．尚书·大禹谟[M]．北京：北京大学出版社，1999.

[5] 王国轩，王秀梅译注．孔子家语·五仪[M]．北京：中华书局，2011.

[6] 俞可平．论国家治理现代化（修订本）[M]．北京：社会科学文献出版社，2015.

[7] 李林．依法治国与推进国家治理现代化[J]．法学研究，2014,36(05):3-17.