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区域环境协同治理的体制匹配精准性探讨
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2019/1/23 14:10:10  

摘要:促进区域环境协同治理中多元主体行动与体制匹配精准性是提升区域环境协同治理效能的关键。但治理过程中往往会受到有限参与、虚假结果导向、监督缺位及考核不适用等因素的影响,使区域环境协同治理的体制匹配呈现失准状态。为精准匹配体制,提高区域环境治理的效能,要理顺区域环境协同治理与体制匹配精准性之间的内在逻辑关系,从评估体制引入大数据支持、健全多层考核体制、构建监督网络及发挥法律的规制作用等方面综合施策,以打通体制匹配与区域环境协同治理间的“梗阻”。

关键词:区域环境协同治理;多元主体;体制匹配;精准性;

一、山西临汾环境数据造假案体制匹配失准性问题分析

2018年3月28日,生态环境部收到中国环境监测总站的消息,发现山西省临汾市环境监测数据异常,并随即展开了调查。调查发现临汾市6个国家站点采样检测系统受到人为干扰近百次,其间通过堵塞采样头、向监测设备洒水等方式,导致监测数据严重失真达53次。8月6日,临汾市市长刘予强因环保局原局长环境数据造假窝案被环境部约谈[1],此次环境数据造假案反映出区域环境治理体制匹配失准的诸多问题。

1.有限参与:协同治理体制匹配失准的组织机制

在区域环境协同治理模式中,由于受到社会环境治理需求的驱动和政府自身资源及能力的局限,政府往往会出于对第三方专业技术的信任、技术信息资源的需求而与第三方私营组织合作,形成区域环境协同治理的精准组织机制[2]。在具体推行过程中,由第三方承接部分公共服务供给的职能,但另一方面,第三方私营组织以利益为其核心目标,其提供的公共服务能否满足国家区域环境治理的需求,加上体制“梗阻”,其性质必然导致协同治理模式失准。

在山西临汾环境数据造假案中,首先,作为区域环境协同治理组织机制中一环的先河企业违反规定,对干扰监测的弄虚作假行为知情不报,同时监管失职,设备运行维护人员参与弄虚作假,在一定程度上并未真正参与到环境协同治理中,甚至起到“负”作用;其次,山西省于2017年5月就与各地市政府主要领导签订《环境监测数据质量责任书》,进一步明确了各方的具体责任和要求。但作为政府组织机制中坚力量的环保局原局长张文清,授意相关违法人员故意实施破坏监测数据行为,对全市6个国控空气自动监测站实施干扰,导致监测数据严重失真,特别是曾经出现报案并对有关人员实施过拘留的情况下,仍未引起重视,未落实职责,未建立责任体系和工作机制,责任书成为一纸空文,组织体制处于闭塞状态;除此之外,山西临汾市关于防范和惩治环境监测数据造假警示教育严重缺位,在日常工作中严重失察,加之没有充分调动基层群众的积极性,没有让他们参与到环境治理进程中,对环境监测数据弄虚作假行为负有不可推卸的领导责任[3]。最终使得以政府、第三方私营组织、公民群体为主体的协同治理模式没有达到有效参与的状态,甚至是形成影响治理的“负”参与效应,区域环境协同治理的组织机制失准。

2.虚假结果导向:纵向环境治理体制失准的运行机理

我国环境治理是以行政权力为主导的纵向环境治理结构,这种治理结构寄希望通过“微观治理必然导致宏观环境的改善”来控制区域环境质量,但这种治理结构往往收效甚微,“结果导向型区域环境治理”模式应运而生。结果导向是结果导向型区域环境治理的核心思想和理念,其强调环境治理的结果,强调站在结果的角度去思考环境治理问题,只有先考虑到区域整体环境治理的结果性要求,才能实现结果导向的要求。同时结果导向与单纯强调结果不同,结果导向同时关注过程、状态和能力,只是将结果的要求作为评判过程、能力态度的标准。如果只关注结果不关注过程,结果可能适得其反[4]。总的来说,结果导向就是用结果来“倒逼”区域环境问题,实现区域可持续发展。

在山西临汾环境数据造假案中,由于纵向行政权力的约束,地方政府部门在现有的空气质量考核体制下,为了改善自己不利或者落后的排名,对空气质量监测做手脚,企图通过此种“治理过程”,达到环境监测数据“根本性”的改变,从而使得以结果导向型的环境治理取得“满意”的治理结果。山西临汾环境监测数据造假案在监测仪器上做手脚,属于“闯红灯”,性质恶劣;除此之外,还有部分城市打“擦边球”,通过洒水等措施仅改善监测站周边的空气质量,使得环境监测数据不能真实地反映区域环境状况,这些则属于“闯黄灯”行为。山西临汾环境数据造假是区域环境治理的病态反映,寄希望利用虚假的数据监测结果,来蒙蔽区域环境治理的正确方向,同时为自己的政绩“添砖加瓦”。

3.非合理适用:体制匹配失准性的关键要素

体制匹配精准性的关键要素即合理适用,在体制内可以根据实际情况做适当的“发挥”,可一旦突破合理使用的临界值,体制匹配便失去了准确性。在山西临汾环境数据造假案中,一方面,国家环境监测数据作为环境质量考核体系的唯一指标,迫使事件责任人采取各种手段改变监测数据,以获得“较满意”的数据,既包括环境数据,也包括排名,但数据的真实性是体制内无法精准考量的,因此适当地增加环境质量的指标,变唯一指标为指标体系,增加体制匹配的精准性。例如,可以把当地群众的“获得感”调查作为参考指标,避免地方对数据“做手脚”,同时对相关区域进行专业的区域环境评估。另一方面,城市空气质量排名在一定程度上可以“倒逼”污染严重的地区改善空气质量,但全国大排名却忽略了其中的关键要素,即在“可比性”之下达到合理适用。例如,把临汾和海口放在一起就没有可比性,因为临汾市以第二产业为支撑产业,海口则更多地以服务业促进经济发展。因此,体制匹配精准的空气质量排名应该涵盖“多层次”“多方位”“重点区域”等多个方面,把汾渭平原的城市做系统的排名比较分析,而且这种排名避免了简单的绝对值排名,而是把各地市的改善程度做相应的排名,比较的是城市自身的改善状况,也可以相互学习借鉴经验,增加城市改善环境的动力。因此在区域环境治理中,体制匹配精准性的关键要素在于合理适用,同时避免非合理适用状态下的区域环境治理的体制内失准,达到区域环境治理的体制匹配精准性。

二、区域环境协同治理与体制匹配精准性之间的内在逻辑关系

在区域环境治理中,开放治理系统中的多元主体,依体制运行,体制匹配精准,则治理有效,否则治理无效。因此理顺区域环境协同治理与体制匹配精准性之间的逻辑关系,有利于更好地开展区域环境协同治理[5]。

1.多维结构与体制匹配精准性的逻辑关系

第一,央地政府:“掌舵”与“划桨”。由于环境问题存在时间上连续和空间上关联以及在此基础上体现流动性、复杂性和不可分割性,由于我国央地纵向权利关系的原因,使得央地政府在环境治理问题上存在自上而下的合作关系。中央政府负责宏观层面制定政策以及提供相应的支持等方面,充当环境治理的“掌舵者”;地方政府负责微观层面政策的推行以及环境的治理等方面,上通下达,充当环境治理的“划桨者”,开放市场。二者资源互补,信息共享,相互协作,满足各方利益需求,达到共同治理环境的目标。但现实往往是“掌舵”与“划桨”共行,造成舵手过于劳累,桨手方向模糊的失位局面,其主要原因便在于体制失准,央地政府需要精准的体制匹配来合理地划分掌舵与划桨。

第二,开放市场:“公益”与“私益”。一方面在开放市场中,区域环境治理存在投资大、风险高、利润低等特点,使得市场主体参与程度普遍偏低。受到社会环境治理需求的驱动和政府自身资源及能力的局限,政府往往会利用自身的公信力,以出资的方式委托市场第三方开展相应的环境治理,形成“委托—代理”关系,二者通过协商、对话和谈判等方式搭建合作平台,并制定兼顾各方利益的约束性协议,这种取长补短的协作方式一定程度上形成公益和私益的共赢局面[6]。另一方面,在市场发展的过程中,受多种外部因素的影响及体制的不健全,导致区域治理偏向于私益,形成事实上的体制匹配失准。

第三,社会系统:公民社会与非营利组织。社会系统凭借自身的专业知识和丰富的社会资源,可以在一定程度上反映公众诉求,完善政府的政策,但是从其自身发展来看,非营利组织往往要依靠一定的政府和市场主体,通过他们实现分享资源和信息,扩大社会影响力,同时最大限度地弥补政府和市场在环境治理方面的不足。因此对于社会系统而言,其自身的双重身份在区域环境协同治理的体制匹配方面极有可能由于定位模糊而促使体制匹配失准[7]。

第四,公众个体:多重角色定位。在区域环境系统中,个体担当着多重角色。包括:其一,环境问题的表达者;其二,环境利益的承受者;其三,环境问题的参与者;其四,环境问题的受制者,等等[8]。但实际中很少能理顺多重角色关系,真正参与到环境治理中,直接的影响便是区域环境治理缺少公众的参与,主体缺失,变相意味着体制的无效,使区域环境治理进程处于一种无体制约束的自由发展状态,极大地阻碍了区域环境治理的效能。

2.协同治理与体制匹配精准性的逻辑关系

区域环境协同治理要充分发挥其作用并不是拥有了各要素主体就能实现的,实现区域合作需要建立有效的环境管理体制,离开有效的体制机制,包括诸如监督机制、考核机制等,整个系统就会处于一种“梗阻”状态,各部分机能也得不到发挥[9]。因此区域环境协同治理关键要把握体制匹配的精准性,同时认清协同治理和体制匹配精准性之间的逻辑关系。具体包括:

第一,体制匹配精准性是区域环境协同治理的基础和保障。在区域环境协同治理中,精准的体制往往是治理的基础和保障,为治理提供了一个解释性框架,从而使各方沿着框架进行分工,各司其职。离开了体制的约束,区域治理将陷入“混乱”状态,上不通,下不达,致使区域环境治理出现停滞。在山西环境数据造假案中,基于考核体制不完善、监督体制不健全、参与机制不到位等问题,使得临汾环境数据呈现虚假的状态,环境治理基于虚假数据难以为继。

第二,区域协同治理的实现是体制匹配精准性的结果。在模式体系下,区域环境协同拥有精准的体制支持,各方遵体制而行,排除外部条件的干扰,区域治理必将取得突破性结果,开创区域治理新局面。在山西环境数据造假案中,正是体制匹配失准,才造成环境数据失准的结果。

第三,相互依存,构成不可分割的整体。区域环境协同治理和体制匹配精准性构成有机的整体,二者相互依存,离开区域协同治理,治理体制将成为无本之木,无法发挥应有的作用;同样离开体制,区域协同治理将缺少框架性的约束和解释,各项工作的开展难以为继。因此只有把二者视为一个有机的整体,才能真正实现区域环境治理的目标,真正实现区域可持续、生态化发展。

三、区域环境协同治理体制匹配精准性的路径选择

1.评估体制:引入大数据参与环评

在时间层面,山西临汾环境数据造假案分为两个阶段:第一阶段,临汾二氧化硫等各项环境数据严重偏离正常标准,169座城市环境质量,临汾垫底;第二阶段,山西临汾环境数据突然出现良好的改观,各项数据显著见好,但其间并未采取特殊的治理措施,均为常规治理办法。事实上,由于区域环境问题自身存在长期性、复杂性等,其治理也必将是一个长期不间断的过程,临汾环境急剧好转,必然说明了一定的问题。随着大数据时代的到来,对数据的精确分析、精确处理成为可能,中国环境数据监测总站对临汾空气质量监测站反馈的数据进行分析,发现了异常,并及时采取调查,在一定程度上阻止了临汾环境数据造假案的继续发展。因此在区域环境治理体制中引入大数据参与评估对区域环境协同治理体制匹配精准性起着重要的作用。通过引入大数据,一方面可以对区域环境数据做长期性的观察处理,并利用分析结果制定相应的环境治理对策;另一方面,引入大数据也可以在一定程度上防止环境数据造假案的发生,以数据为指标,通过大数据反馈的结果“倒逼”区域环境治理。

2.考核体制:完善环境质量考核体系

当前,我国区域环境治理和考核机制普遍存在“越位”和“缺位”情况,区域环境协同治理体制失准,对治理环境问题造成规制性障碍。这种障碍主要体现在两个方面:一是纵向权利体制下单一的政绩考核,最直接的影响就是政府和利益共同体之间达成“利益同盟”,片面追求经济效益,同时使环评数据“达标”,加上央地政府间以及政府、社会、市场间信息的不对称性,使得政府在管理机制中一直处于“非响应”状态,这种滞后性造成管理体制的混乱;二是环境质量考核体系缺乏系统性,质量考核呈现碎片化的状态,各主体间各自为战,难以有效协作。

因此区域环境协同治理体制匹配精准性关键在于完善质量考核体制,主要包括以下三个方面:

一是变单一质量考核体系为多元质量考核体系,引入主观评价,把公众满意度作为参考依据,只有主观和客观相结合,才能真实合理地反映当地的环境治理情况。

二是引入可比性考核,把区域内情况相似、产业结构相同的地区进行多层次、多方位及重点区域的对比和排名,相互借鉴经验,共同治理环境。

三是因时因地,精准性治理,由于各地环境治理的情况存在较大的差异,制定切实可行、可操作的具体措施,细化不同区域的治污目标,这样才能从根本上稳步推进一个区域的污染治理,也能从根本上杜绝数据造假[10]。

3.监督体制:构建环境治理监督网络

在山西临汾环境数据造假案中,监督体制处于缺位状态,使得数据造假没有通过监督体制被发现并制止,因此要制定切实可行的监督机制,各部分主体切实履行自己的职责,保障监督体制良性运行。首先,作为纵向权力的发起点,中央政府负责宏观环境层面环境协同治理,在这一过程中,为了保证治理行之有效,就有必要对地方政府的一系列治理行为进行监督和把控;其次,地方政府由于自身的上传下达作用,成为事实上区域环境治理的核心,不仅要监督委托人的行为,还要把相应的环境治理信息及时地反馈给中央政府[11];再次,社会公众作为多重角色的承担者,要同时监督地方政府及其委托企业的环境治理行为,以切实维护自身利益,但公众监督往往处于缺位状态;最后,第三方组织凭借自己的社会资源及相应的专业知识,监督地方政府和企业环境治理的行为,并及时提出相应的政策建议。因此区域环境协同治理的体制匹配精准性离不开切实有效的监督体制,二者相互依存。

4.法律规制:维护法律权威,依法从严治理

法律的规制作用往往通过“倒逼”表现出来,形成一种有效的上级对下级、外部对内部、整体对个体、宏观对微观的规制作用[4],保证系统良性运行。在区域环境协同治理中,通过法律的规制作用,对空间结构、产业结构、总量、新项目等进行制约;除此之外,法律的规制作用也体现在对违法行为进行有效制约,包括权威性制止、权威性惩处等,从而对区域环境问题形成“倒逼”,即通过法律制约相关主体的行为,迫使他们改变自己的行为,朝着法律引导的结果去努力,如果在这一过程中产生偏差,法律也会发挥其纠改作用,及时制止违法行为。因此,区域环境协同治理体制匹配精准性的关键点在于法律制度的健全。健全的法律制度,一方面可以起到警示作用,切断不法分子的违法动机,从而有效地防止违法行为;另一方面,健全的法律制度对违法行为起到规制作用,为违法行为的处理指明了方向,从而维护法律权威,依法从严处理。除此之外,法律的规制作用还充当着区域环境协同治理的保障性功能,保护其他体制在健全的法律制度环境下良性运转。

环境监测数据是客观评价环境质量状况、反映污染治理成效、实施环境管理与决策的基本依据,是推进生态文明建设和生态环境保护的重要支撑。山西临汾环境数据造假案是继西安环境监测造假案之后,人民法院依法惩处的又一起环境监测数据造假典型案件。山西临汾环境数据造假案也在一定程度上反映了一些地方和单位没有真正树立生态文明理念,法律意识淡薄,对贯彻落实中央生态环境保护决策部署不到位,弄虚作假,片面追求政绩,不在污染防治上下功夫,却在监测数据上动手脚,严重违背中央相关要求,损害了生态环境保护事业和人民群众利益,最终触犯法律“红线”。

在看到现实问题的同时,我们也应该看到区域环境协同治理存在的体制匹配失准问题,评估体制缺失导致环境数据造假事件未在第一时间被发现,使之继续向纵深发展;考核体制不健全导致“数据式”考核泛滥,数据成为政绩考察的“标准”;监督体制的“黑化”导致违法犯罪者不能及时曝之于众,继续损害人民利益;法律的规制作用被“削减”,法律的权威被“漠视”,进而导致违法违规不断。因此在区域环境协同治理的过程中,要因时因地合理把握体制匹配精准性,从评估机制、考核机制、监督机制和法律的规制方面综合施策,避免体制匹配失准,提高区域环境协同治理效能[12]。

参考文献

[1]刘世昕.山西临汾空气质量监测数据造假再次被约谈[N].中国青年报,2018-08-07.

[2]郭炜煜.京津冀一体化发展环境协同治理模型与机制研究[D].北京:华北电力大学博士学位论文,2016:18-23.

[3]王万龙.基层政府社会治理存在的问题、原因及对策——以广东省W县为例[D].湖南:湘潭大学硕士学位论文,2014:25-27.

[4]曹树青.结果导向型区域环境治理法律机制探究[J].中国人口·资源与环境,2013,(2).

[5]余敏江.区域生态环境协同治理的逻辑——基于社群主义视角的分析[J].社会科学,2015,(1).

[6]杨若愚,陈卫东,达娃.委托—代理视角下我国环境监管过程中的多元主体博弈——一个文献综述[J].管理现代化,2018,(2).

[7]李冠杰.“协同共生”:区域生态环境治理新范式[J].武汉科技大学学报:社会科学版,2017,(6).

[8]段红霞.跨文化社会价值观和环境风险认知的研究[J].社会科学,2009,(6).

[9]曹树青.论区域环境治理及其体制机制构建[J].西部论坛,2014,(6).

[10]谢宝剑,陈瑞莲.国家治理视野下的大气污染区域联动防治体系研究——以京津冀为例[J].中国行政管理,2014,(9).

[11]范永茂,殷玉敏.跨界环境问题的合作治理模式选择——理论讨论和三个案例[J].公共管理学报,2016,(2).

[12]贺伟,张方华.法治型区域协作治理:“内在于善”的地方政府治理[J].淮南师范学院学报,2016,(2).

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