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催生地方政府隐性债务风险的原因及防范化解对策研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2019/7/31 11:15:49  

摘要:改革开放以来,我国地方政府的举债融资方式不断改变,近些年来呈现出阶段性上升发展、节点性爆发增长的总体发展特征。地方政府通过投融资平台间接发债或贷款成为其解决投融资领域资金需求的主要方式,在较为积极的财政政策环境下,投融资平台融资量一直保持在较高规模,并伴随2008年全球金融危机出现了井喷式增长,地方政府的这种融资方式为城镇化、工业化提供了长期有效的支持,但也隐匿了地方债务风险。2015年新《预算法》实施,地方政府发债披上了合法外衣,同年PPP模式在我国大规模推广,基础设施投融资的方式愈加多样,然而地方政府隐性债务的风险仍未消除,本文从地方政府隐性债务的总体现状、分地区规模特征以及地方政府举债融资的模式转变出发,分析了地方政府隐性债务的成因,提出了防范化解地方政府隐性债务风险的方法。

关键词:地方政府;隐性债务;依赖程度;风险防范;

一、地方政府隐性债务概念与现状分析

地方政府隐性债务是未纳入预算管理但在某种程度上需要政府承担的债务,处于监管的灰色地带,在时间跨度上,2015年前后地方政府隐性债务的催生方式发生了显著变化,从地区跨度上,地方政府隐性债务在不同省份、不同地区之间存在较大差异,反映出地方投融资方式一定的发展特点,并存在一定的规律性。

(一)地方政府隐性债务的概念

关于地方债务的类别分析,各国主要采用世界银行经济学家HanaPolackova提出的财政风险矩阵法,将地方债务分别分为“显性债务”和“隐性债务”,“直接债务”和“或有债务”(见表1)。

表1债务风险矩阵

我国地方政府债务可划分为显性债务和隐性债务。关于地方政府债务的相关表述包括“政府性债务”(2014年前)、“地方政府债券”(2015年至今)、“隐性债务”(2017年7月至今)等。在2017年7月24日召开的中共中央政治局会议上,我国首次提出了“地方政府隐性债务”的表述方式。一般意义上,只有在市场上公开发行的地方政府债务属于地方政府显性债务,包括地方债券(新发部分和存量部分)和置换债;地方政府隐性债务当前主要包含城投债、地方政府通过各种形式进行的担保性融资或者违规违法举借的债务等。

(二)地方政府隐性债务的测算

1、地方政府隐性债务规模的测算方法。

目前,地方政府隐性债务的总量数据以及各级地方政府的隐性债务数据可采用两种方法进行测算,即债务端和投资端,与此对应直接法和间接法。直接法是将地方政府债务划分为几大类及细项,选择隐性债务对应的项目分别加总得到各年的增量债务,并在往年存量的基础上得到现存债务;间接法是基于“收入=支出”的恒等式,判断资金的运用总额后,扣除政府自有资金得到政府的各年举债额,扣除显性债务额后即为地方政府隐性债务余额。

利用债务端直接估算地方政府隐性债务的方式简洁明了、思路清晰,但由于地方政府隐性债务的隐蔽性较强,可能会漏算通过国企举债等融资方式的债务规模。另外地方政府的已偿还债务数据难以得到,地方政府隐性债务的债务端估计方法往往会对地方隐性债务的实际量错估、低估。本文采用基建投资及政府债务的收支等式(肖立晟,2018),间接对地方政府隐性债务进行了估测。

2、地方政府隐性债务的规模测算。

2008年,在世界金融危机的背景下,中央政府的默许鼓励及宏观经济政策的适度宽松助推了地方政府举债融资方式———地方政府投融资平台的广泛应用,该方式使地方政府绕开了法律的监管,通过地方政府投融资平台进行债务融资,这种“改头换面”的融资方式一经发展规模就迅速膨胀。2011年6月,审计署发布2011年35号文《全国政府性债务审计结果》,截至2010年底,我国地方债务余额107174.91亿元,其中2008年及以前年度举借的地方政府债务仅占29.85%1,两年间我国地方政府性债务余额增速飞快,2009年我国地方政府性债务余额增长率高达61.92%,地方政府由此通过投融资平台举债积累了大量隐性债务风险。2014年,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)指出要规范地方政府债务管理,赋予地方政府适度举债的权限,防范化解财政风险,剥离投融资平台的政府融资职能,明确将地方政府一般债纳入一般公共预算、将地方政府专项债纳入政府性基金预算。2015年,新《预算法》对地方政府发行债券提供了合法依据,同年PPP模式也全面改革和推行,地方政府融资方式多元化程度显著提升,投融资机制改革得到进一步深化。

借鉴基建投资及政府债务的收支等式(肖立晟,2018),本文对地方政府隐性债务的估算建立在以下两个等式的基础上:(1)基础设施建设投资-中央项目下的基础设施建设投资=基建投资收入+预算内基建投资资金+地方政府债务。(2)地方政府债务=显性债务+隐性债务。综上,地方政府隐性债务=基建投资-预算内基建投资资金-中央项目下的基建投资-基建投资收入-地方政府显性债务。基础设施建设包括电力燃气水、交通运输仓储、水利环境公共设施管理这三类行业,在代理变量的选择中,选取基建行业的全社会固定资产投资完成额(不含农户)作为基建投资的代理变量,三行业的中央项目固定资产完成额(不含农户)作为中央项目下基建投资的代理变量,基建收入、预算内城镇固定资产投资资金作为基建投资收入和预算内基建投资资金的代理变量,使用上年末地方政府债务余额作为显性债务的代理变量,并选取EBITDA率,得出:地方政府隐性债务=基础设施建设全社会固定资产投资完成额-基建中央项目投资完成额-各行业EBITDA率×该行业固定资产投资完成额-预算内基建投资资金-地方政府债务余额,在此公式的基础上,整理历年相关数据从而得到地方政府隐性债务的估算规模,得到如表2的估算结果。

国内外学者对地方政府隐性债务规模的估算结果各执一词,难下定论。BIS和IMF的估算结果最低,分别为8.9万亿元和19.1万亿元,而国内学者的估测则大部分认为我国地方政府隐性债务余额在30万亿元至50万亿元,2017年底我国地方投融资平台有息债务规模约为30.6万亿元(李升,2018)。本文从投资端的估测结果数量要高于地方投融资平台的有息债务规模,一方面,这是由于地方政府融资方式的多样性,投融资平台有息债务不能囊括全部的地方政府隐性债务,另一方面是因为间接法假设基建投资全部由政府主导投资形成,未能考虑基建投资中的民间投资的问题,这将在一定程度上夸大基础设施的固定资产投资完成额,进一步高估隐性债务的扩张规模。

由表2可知,2017年我国地方政府隐性债务高达40.44万亿元,比2016年增加了9.62万亿元,规模增长了23.78%,2015年和2016年的地方政府隐性债务增长率分别为37.23%和33.77%。新《预算法》赋予了地方政府合法发债的权利,但即使如此,由于政府对显性债务采取总量的规模控制方式进行管理,显性债务难以满足地方庞大的融资需求,因此以城投债或PPP模式为代表的隐性债务,发挥了重要的作用,其规模也突飞猛进。

表22012年-2017年地方政府隐性债务估算规模

注:所使用的2013年显性债务数据为当年6月数据。资料来源:审计署网站。

从表2的结果得知,虽然2015年以后,地方政府隐性债务增速逐年下降,政府的债务管控措施起到了明显效果,有效地遏制住了增长势头,但是2017年的地方政府隐性债务已达到了GDP的50%左右。此外,从地方隐性债务的债务率来看,地方政府隐性债务于2013年开始超过地方财政收入,到2017年地方政府隐性债务约为地方财政收入的4.5倍,已远远超过了地方政府自身的财政偿还能力,因此当前的隐性债务存在着一定的风险。

(三)地方政府隐性债务的区域分析

以2017年为例,此部分区分不同省份看各省或直辖市的地方政府隐性债务规模。四川省、广东省、河北省、山东省以及河南省的地方政府隐性债务额较多,均达到18500亿元以上(见图1),而宁夏回族自治区、青海省、上海市、西藏自治区以及海南省的地方隐性债务额为全国最少,均在3000亿元以下,其中海南省地方政府隐性债务额在2000亿元以下。

地方政府隐性债务占GDP的比例在地区间也具有较大的差异性,最高省份高达200%,而最低的仅为9.2%。上海市、北京市、江苏省、广东省以及山东省地方政府对隐性债务的依赖程度相对较低,地方政府体现出更强的债务风险管理效果。地方政府隐性债务占GDP的比例越高,说明该地区对隐性债务的依赖性越高,相比于显性债务,隐性债务具有风险的隐匿性以及爆发的不可预测性,过于依赖地方政府隐性债务往往会扩大地方政府的财政与金融风险,影响地方政府财政的健康运行。

图1分省份地方政府隐性债务额及GDP占比

资料来源:Wind数据库,国家统计局以及财政部数据库。

图2分地区地方政府隐性债务占GDP的比重与人均GDP情况

资料来源:Wind数据库,国家统计局以及财政部数据库。

图2是地方政府隐性债务占GDP的比重与用以衡量地区经济发展水平的人均GDP的情况,可以看出隐性债务占GDP的比重与人均GDP之间并不存在简单的线性反向关系,也就是说,以人均GDP为代表的经济发展程度越高,其隐性债务占GDP的比重不一定越低,反过来也同样如此,并非越落后的地区,其对隐性债务的依赖性越高,因此隐性债务的“财政缺口假说”并不必然成立,隐性债务风险的产生根源呈现多样化的情形。比如,存在部分相对发达的省份(如福建省),其隐性债务占比反而高于相对落后地区(如海南或江西),反映了发达省市出于自身经济发展的客观需要,对于隐性债务同样具有强烈的投融资需求。

(四)地方政府隐性债务的形成方式转换

由于城投债和PPP模式是当前地方政府投融资方式中主流模式,本文主要从城投债和PPP模式两种方式分析地方政府隐性债务的规模、结构以及存在的债务风险。

从城投债形成的隐性债务规模来看,中国地方政府融资平台的债务体量在世界金融危机以后的10年里剧增六倍之多,投融资平台累计发行的债务达10.02万亿(李升,2018)。2018年,城投债到期规模就达到1.2万亿。但近些年来,随着PPP模式、地方政府债券的规模大幅提高,地方政府隐性债务中的城投债占比断崖式下降。在实际运行中,2015年以后城投债占地方隐性债务的比例急剧下降,但依然是地方投融资的主要方式(见图3),2014年,城投债对地方政府隐性债务的占比为80.14%,到了2015年,城投债占比骤降至24.05%,2016年占比为24.51%,2017年占比为20.58%。笔者认为,由于受其他融资方式发展的限制,城投债在我国还将继续存在,其隐性债务风险还需进一步防范。

图3城投债占比及规模情况

资料来源:国家统计局,财政部PPP中心网站及Wind数据库。

从数量上(见表3)看,城投债的发行,其绝对规模虽然有上升的趋势,但相对规模一直在降低。2015年PPP的投资额较上一年增长了5倍之多,从1.2万亿激增至7.52万亿,地方债券于2015年也迎来了井喷式的上升,于2016年一跃超过了PPP模式的投资额,增速达157.6%。地方债券的合法化以及PPP模式的大力推广共同打破了城投债主导地方政府投融资方式的格局,地方政府举债融资呈现出新的发展模式,地方政府隐性债务风险来源也发生了质的变化。

表32014年-2017年地方政府融资方式的规模情况单位:亿元

注:2017年PPP数为估计数资料来源:财政部PPP中心网站及Wind数据库。

城投债由主到次,PPP模式异军突起,地方债券稳步增长,地方政府的举债融资格局出现了颠覆性的改变,但城投债尚未退出历史舞台,仍占据地方政府隐性债务的一定比例,PPP模式还存在地方政府违规举债的漏洞,隐性债务风险未能得到根本解决,风险催生原因并未消除,我国地方政府隐性债务还在不断累积。

二、催生地方政府隐性债务风险的原因分析

基于上文关于地方政府隐性债务的规模测算、债务的区域差异特征以及债务形式转换规律等情况,本部分进一步剖析隐性债务风险的原因,以窥探隐性债务风险的形成逻辑。

(一)纵向财力配置中财力财权与事权难以匹配,地方政府被动负债

我国现有的财政体制导致地方政府被动负债,财政分权使地方政府不堪重负。财政困难或财政压力是地方政府债务风险产生的一大原因,政府债务可以弥补地方政府的财力不足,在完善基础设施建设、改善民生以及应对各类风险等方面能够发挥积极作用,促进经济增长和社会发展。地方政府承担债务在一定意义上是纵向财力配置不均衡下为了解决财政困难的被动选择。图1的落后地区省份对隐性债务的依赖,在一定程度上体现了这一情况。1994年分税制改革至今,中央政府财政收入占全国的比重逐年增高,于2002年达到最高值55%后缓慢下降,直至2018年中央政府财政收入比重为46.6%,与此对应,地方政府财政支出的比重连年增长,1994年至2018年由69.7%增长至85.19%,目前中央与地方财政收入之比接近45:55,而支出之比却接近15:85,财政收入的初次分配中地方政府面临巨大的财政资金缺口,且经济越不发达的地区其地方财政缺口越大,其对中央政府转移支付的依赖程度也越高,地方政府财力与支出责任的匹配不足是举债融资的被动根源。纵向财力配置情况和宏观经济政策的双重推动下,使得地方政府在财政初次分配中即处于简单的预算平衡中,对于发展型支出的需求,则需要通过被动式的举债才能满足。此外,大规模的政府间转移支付的“公共池”机制将使得地方政府存在相对突出的道德风险(贾俊雪等,2017),弱化地方举债的偿还责任,这也进一步助推了地方政府债务在财政体制框架下的无序膨胀。

(二)地方政府在政绩锦标赛的激励作用下主动负债

在“政绩竞标赛”中,官员需筹措债务加大地方投资。改革开放以来,我国将主要目标转为以“经济建设为中心”,形成了地方官员之间围绕GDP增长的竞争格局,而且债务的期限与官员任期的时间差,为地方政府大肆举借隐性债务提供了便利。地方政府举借债务并非只用于地方财政缺口,大量的地方政府债务被用于基础设施建设和推动城市化进程,地方政府不只做地方自身发展的“守夜人”。从估算结果来看,2017年东部地区地方政府隐性债务规模平均值达1.25万亿元,中部地区为1.24万亿元,西部地区仅为1.07万亿元,相比于中部地区尤其是东部地区,经济欠发达的西部地区需要更多的财政资金进行城市建设及基础设施建设,财政资金缺口也更大,但西部地区的地方政府隐性债务额却明显小于经济更发达的东部地区和中部地区,这表明举借债务的动机在一定程度上是地方政府出于对政绩考核体系的考量以及财政激励的追逐而主动负债。地方政府在既有财力的基础上倾向于更多地参与经济社会的发展当中,通过政府投资以及乘数效应促进地方经济发展,获取财政激励,形成了融资发债-追逐财政激励-继续融资发债的闭环,最终在投融资平台和PPP模式等风险隐匿下,地方政府的支出责任与隐性债务风险不断扩大。

(三)风险管控措施难以精准调控地方政府融资行为

基于地方投融资领域累积了大量债务风险的事实,国家从2014年逐渐对地方政府债务风险加强管控,相继出台了一系列的债务风险管理政策措施,概括起来主要包括如下的治理措施:以债务置换缓释偿债压力、剥离平台公司政策性融资职能、设置风险预警机制、实行限额管理、践行政府间不救助承诺(郭玉清等,2017)。但是从目前各个政策的实施效果看,风险管控措施存在着诸多问题。风险管控措施的合理性应当进一步提高,比如当前对于地方政府债务风险采取“一刀切”问责的做法,是否完全符合实践需要。地方政府在举债空间上,是否应当保持全国统一的水平。未来需要考察风险问责的“一刀切”与经济增长绩效之间的关系,来检验风险问责机制的合理性。当前的风险管控措施也难以精准调控地方政府融资行为,风险管控措施往往使得地方政府“夹缝求生”,在政府堵住一扇“后门”的同时,通过另一扇“后门”继续打开投融资的通道。这意味着在强劲的投融资需求下,地方政府为了进行基础设施投资建设,不惜牺牲债务风险的代价而进行疯狂的债务扩张,隐性债务因其风险更具隐匿性等特点,而得到了地方政府的青睐。

三、地方政府隐性债务风险的防范化解对策

在前述关于债务风险的特征总结和原因解析的基础上,本部分针对性地提出地方政府隐性债务风险的防范化解措施。

(一)深化改革财权事权划分体制,硬化地方财政责任

隐性债务往往难以预测,且在未来的某个时刻将直接转换为债务风险,地方政府往往选择性地忽视隐性债务的风险转化问题,纵向财政体制的“软约束”使地方政府缺乏管理隐性债务风险的主动性。

要防范和化解地方政府隐性债务风险,应进一步深化改革我国的纵向财力配置体制,硬化地方财政的偿债责任。优化税收划分体系,实现中央与地方在财政收入与财政支出责任的相对匹配,最终实现各级政府财权财力与支出责任的优化配置。针对“隐性担保”,优化政府间转移支付的结构,降低转移支付机制对地方政府举债的助推作用,弱化转移支付机制给地方政府债务带来的救助预期。强化地方财政实力,夯实地方财政运行基础,强化地方财政偿债责任,加强地方税体系建设,培育地方税的主体税基,增强地方政府化解隐性债务的财政实力。

(二)弱化地方政府的“基建狂魔”标签,充分发挥基础设施投融资的市场机制

在中央政府的责任兜底及“预算软约束”下,地方政府缺乏对隐性债务风险的主动型管理,经济相对发达的东中部地区甚至承担了更多的隐性债务进行基础设施投资,偏离了地方政府举债的初衷。要实现隐性债务风险的长效治理,需在理顺中央与地方投融资体制的基础上,地方政府转变经济发展理念,弱化“基建狂魔”的标签,改变以基础设施建设推动社会经济发展的激励性机制,转变以GDP为主的考核体系,适当增加财政可持续性因素在政绩考核体系中的分量。

在基础设施建设领域,要改变政府主导和直接提供基础设施的现有身份,充分利用基础设施投融资的盈利空间,发挥市场在资源要素配置的功能:一方面,充分调动民营资本在基建领域的积极性、提高其参与程度,在市场的主导下提高基础设施建设的盈利空间;另一方面,增强地方政府承担债务责任的风险意识,积极鼓励地方政府对隐性债务的主动长效管理,努力做到隐性债务信息管理的透明化,限制隐性债务规模的增长速度。

(三)标本兼治,综合施策,提升隐性风险管控措施的科学性和系统性

在当前政府对地方债务风险不断加强管控的同时,却出现了政府债务风险不断攀升的现实,这似乎在表明,当前的政府管控措施尚未“对症下药”。

未来防治隐性债务风险,需要标本兼治,兼顾政绩考核体系和财政体制等因素对地方隐性债务风险的共同影响,精准剖析地方隐性债务风险的具体成因,并结合地区差距、官员异质性、经济发展情景等因素进行分类治理。应在政绩考核体系中加入债务风险可持续性等因素的考察,以缓解地方官员出于自身晋升利益的考量而大肆进行隐性举债以及通过任期限制跨期转移隐性债务的风险。财政体制和债务制度层面,应在完善地方发债制度的风险预警体系和风险评估体系的同时,硬化财政预算约束,强化地方政府对隐性债务的主动型防控意识。对不同地区的地方政府举债融资行为实施差异化风险管理政策,防范地方政府将“稳增长”的融资扩张压力过渡到隐性债务中,从而达到有效减少地方政府隐性债务风险的目的。

需要增强债务风险管控措施的合理性,并降低显性债务向隐性债务转换的可能性。比如当前的债务风险警戒线的“一刀切”标准的设定,并不符合各地的实际情况,未来对隐性债务的风险防控也应当考虑地方经济社会发展水平、债务使用用途和债务使用绩效等因素,进行综合治理。此外,应重点关注地方政府融资方式之间转换的内在规律,降低地方政府从显性债务到隐性债务的风险转移。

参考文献

[1]李升.地方政府隐性债务风险及其治理[J].地方财政研究,2018,(12).

[2]财政部财政科学研究所课题组.我国地方政府债务态势及其国际借鉴:以财政风险为视角[J].改革,2009,(01).

[3]赵斌,王朝才,柯勰.改革开放以来中国地方政府举债融资演变[J].地方财政研究,2019,(04).

[4]谢鉴泉.现行积极财政政策的阶段性及安全性分析[J].改革,2001,(06).

[5]肖立晟,袁野.从省级到市级:全国地方政府隐性债务测算[EB/OL].(2018-08-31).

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