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论融资租赁在地方债务预警中的作用
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2019/12/2 13:20:28  

摘要:由于预算软约束和信用强担保的问题,地方政府债务不可避免地存在潜在的风险。在地方政府的融资序列中,融资租赁处于次优的位置,客观上反映了政府债务的发展阶段。概括而言,政府融资在大规模使用融资租赁方式之前是安全的,当大规模使用融资租赁方式进行融资时,就应该引起注意,而当地方政府开始使用更次一级融资方式偿还融资租赁租金时,则意味着地方政府的融资和偿债能力出现问题,必须要引起警觉。因此,融资租赁可以在地方政府债务预警中起到非常重要的作用,具有应用价值和现实意义。

关键词:融资租赁; 地方债务; 预警;

2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发43号文)标志着地方债务已经成为一个普遍性问题,引起了中央政府的重视。2019年2月,我国的地方政府存量债务余额为19.1万亿元,在整个债务市场占有举足轻重的作用[1]。然而,不同地区的经济发展水平不同,融资和偿债能力也不一样,债务规模并不能全面反映地方政府的债务风险,仅仅从债务规模等几个常规指标判断地方债务危机发生几率的方式并不科学。因此,研究地方政府的融资规模,并从中发现规律,进而概括出地方债务风险预警的机制显得很有必要。现实中,由于融资租赁在地方政府融资中扮演着比较特殊的角色,在一定程度上反映了地方政府债务所处的发展阶段以及融资能力,所以利用融资租赁相关信息对地方债务风险进行预警具有一定的理论基础和现实意义。

一、地方政府债务风险的形成

政府是公共服务的提供者,其职能包括城市公共基础设施建设、电力和通讯网络建设、医疗卫生保障等众多方面[2]。在城市化快速发展的阶段,政府的财政支出必然大于财政收入,地方政府想要提供较好的公共产品,就必须以债务的形式来完成,这是地方政府债务形成的根本动因。地方政府利用债务提前提供更好更全面的公共基础设施建设,有利于提高城市的竞争力,促进当地经济发展。长远看,只要经济发展带来的收益能够覆盖债务产生的成本,地方债务就能处于良性发展状态,自然不会发生风险。事实上,地方政府债务风险的形成,主要有以下两个方面原因。

1、预算软约束

对于地方政府来说,财政预算不是硬约束。地方政府可以根据地方发展需要的实际,相机扩大财政支出。例如,为了改善城市交通,地方政府可以立项修建环城高速,而这个项目的支出一开始并不在预算内。实际操作中,项目资金可以先支出,再纳入财政预算。这样,地方政府的随机性支出就会产生债务。由于预算软约束,地方政府的举债行为就很难形成既定的标准,这一点从根本上导致了地方政府债务规模的不确定性。政府债务达到何种规模时,应该停止举债,这个标准是模糊的。从这个角度讲,地方政府的预算软约束必然会导致地方债务风险。根据发展的需要,地方政府的债务早晚会超过其所能承受的限值,从而引发债务危机。

2、信用强担保

在资本市场,政府信用是最优质的保障,这一点决定了地方政府在产生债务的初期,几乎不用花费太高的成本。同时,政府除了自身的信用优势以外,还拥有很多资产可以提供强担保。事实上,政府信用和政府资产,并不像一般债务人的信用和担保一样,而是偿还能力的表征。政府信用和政府资产延伸出来的强担保,实际上只是一种象征意义的偿还能力,并不具有实际意义,最终能够反映政府偿债能力的还是政府的收入增长趋势和融资能力。从这个角度讲,政府在融资过程中,以信用和强担保为依据判断自身债务规模是否合理的依据本身就存在问题。

预算软约束提升了政府的融资欲望,使得地方政府具有扩大债务规模的动机和趋势。信用强担保则将这种动机和趋势转化为现实,理论上,只要债务没有出现危机,地方政府就有不断扩大债务规模的动机,做到从不还本,一直还息的状态,直到债务规模发展到政府收入不足以偿还利息时,才会发生债务危机。中央政府限制地方债务规模,从根本上讲就是防止这种状况的发生。

二、地方政府融资类型比较

地方政府的债务是通过融资来实现的。一般而言,地方政府融资的类型可以分为五大类,如表1所示,包括银行渠道的融资、债券市场的融资、信托方式的融资、融资租赁方式的融资以及以小贷公司为代表的灵活融资方式。此外,地方政府还可能通过PPP项目、政府基金、非标融资方式形成其他形式的债务类型。2019年,市场普遍估算地方政府实际债务存量在40万亿元以上,远高于19.1万亿元的地方政府债务余额。由此可见,地方政府的债务构成不是单一的,而是多层次复合型债务类型[3]。正是由于这一点,对地方政府融资类型进行比较分析才显得十分有价值。

对于地方政府来说,不同的融资渠道具有不同的特点。传统的银行渠道融资,主要是以贷款的形式操作,方式简单,成本明确。当然,银行融资也是地方政府的首选。随着金融业的蓬勃发展和地方政府融资能力的不断增强,债券类、信托类、租赁类等新兴融资方式也开始进入政府视野,尤其在中国人民银行对于政府类银行融资做出多种限定以后,非银行类融资活动开始活跃。

实际上,地方政府对融资类型的选择主要出于两个方面的考虑:一方面是融资难度,对于地方政府来说,难度较大或流程繁琐的融资方式一般不会太受重视,毕竟政府代表官方,属于公共事业类型的融资活动,自身的融资决策过程本来就比较复杂,自然不会考虑难度太大或者流程繁琐的融资方式;另一方面则是融资成本,融资成本牵涉到地方政府的偿债压力,一般也会着重考虑。如果融资成本太高或者不合理,也会导致地方政府在决策程序上的问题,对融资决策者产生压力,造成融资活动终止。此外,融资规模、还款方式等也是政府融资时需要考虑的因素,但与前两个因素相比,就没有那么重要了。为了更清晰地比较政府融资的几种类型,本文对不同的融资方式进行了难度和成本分类。融资难度分为低、中等、较高、高、最高五个等级。相应地,融资成本也分为最高、高、较高、中等、低五个等级。同时,将政府融资的优先选择等级分为最优、优、次优、最次四个等级。

按照上述分类标准,地方政府融资类型的比较大致如表1所示。其中,银行融资是政府融资首选,优势是使用周期长、融资成本低。当然,如果地方政府条件允许,也会选择企业债的方式融资。企业债融资规模大,使用周期长,成本低,只是发行难度大,很多地方政府没有能力选择此种融资类型。如果银行融资已经难以实现,地方政府就有可能退而求其次,采取信托类和租赁类融资渠道。综合来看,地方政府在选择融资类型的时候多采用成本优先、兼顾效率的原则。总的来说,地方政府的融资决策是个综合选择过程,既要考虑融资的难度和效率,也要考虑资金的使用成本和归还方式。从这一点上讲,地方政府作为融资人,与自然人作为融资人的特点没什么两样,至少在很大程度上完全可以将地方政府近似看作是经济学上的“经济人”来分析,只不过地方政府与自然人相比,所拥有的信誉水平、偿债能力较高,决策过程较复杂而已,但其决策的依据和所遵从的规律是一致的。

表1 地方政府融资类型比较

三、融资租赁的预警作用和意义

通过对地方政府融资类型的比较分析不难看出,融资租赁处于地方政府融资选择的次优位置。正是因为融资租赁扮演的这种特殊角色,使得融资租赁可以成为地方政府债务预警的风向标和指示器。对于融资租赁的预警作用和意义,可以从以下三个方面考虑。

1、融资租赁能反映地方政府债务发展阶段

在地方政府融资的初期,由于负债率低、偿还能力强、债务规模小等优势,银行融资的难度很低,融资过程简单易操作,政府不太可能考虑其他途径的融资类型。随着银行债务规模的扩大,地方政府从银行获得贷款的能力下降,银行渠道融资的难度变高。此时,政府融资一般向两个方向发展:在经济发达的地区,政府财政收入高,融资平台征信好,他们会优先考虑以债券的形式融资,这种融资方式虽然相比于银行贷款难度较大,但成本低、规模大、资金使用周期长,政府偿债压力小;在经济欠发达地区,政府财政收入较低,融资平台征信一般,他们就不得不退而求其次,选择信托或者融资租赁的方式进行融资。

值得注意的是,债券融资的规模是有限的,即使对于经济发达地区的政府来说,也不可能无限制依靠债券方式融资,当债券融资规模达到一定程度时,地方政府想要扩大融资规模,还是需要选择次优级的融资方式,即信托和融资租赁。因此,地方政府的融资发展过程,必然会经历融资租赁这一阶段。反过来说,如果地方政府开始使用融资租赁方式进行融资时,也就意味着前两个优先级的融资规模基本已经达到了限值。所以,融资租赁客观上反映了地方政府债务发展的阶段,融资租赁成为地方政府债务进入次优阶段的风向标。

2、融资租赁能反映地方政府融资能力

正如前面所讲,在预算软约束和信用强担保条件下,地方政府只要具备偿还利息的能力,理论上政府就可以通过再融资的方式,循环使用本金,实现只还息,不还本的资金使用方式,无限期地滚动下去。从这个角度看,地方政府的融资能力,实际上是决定地方政府债务危机是否发生的核心变量。想要保障地方政府债务不出现危机,首先要保证两个条件:一是政府有足够的增长性收入可以偿还所有债务产生的利息,不拖欠;二是政府有足够的融资能力可以偿还先期所欠本金,实现本金的循环使用。当然,如果只考虑短期债务安全的话,即使政府的增长性收入不足以偿还利息,政府也可以用新增的融资来偿还,也能在一定程度上保障不出现债务危机。

不管如何,融资能力是维持地方政府债务良性运转的基本保障[4]。如果地方政府再融资能力下降,就应该引起警觉。尤其对于债务规模较大的地方政府来说,再融资一旦受阻,就会发生链式反应,导致优先级较高的银行融资和债券融资也受到牵连,从而诱发债务危机。再融资能力,代表的不仅是地方政府的债务偿还能力,还有政府的信用消耗情况。地方政府的融资途径发生变化,往往是因为其信用消耗较大,再融资能力下降,只能选择对信用要求较低的融资渠道。从这个角度来说,融资渠道变化的拐点,往往也是政府债务风险的拐点。融资租赁是政府融资的次优选择,政府采用融资租赁方式进行融资,意味着政府融资能力的下降。地方政府的融资租赁规模一旦达到一定程度,其融资能力就会快速下降。这时候,如果地方政府继续扩大债务规模,就很可能诱发债务危机。

3、融资租赁能反映地方政府债务偿还能力

融资租赁具有类似等额本息还款的性质,以融资租赁方式获得的资金,实际上是以等额本息的方式进行偿还。对于地方政府来说,等额本息的还款压力要大于银行的中长期贷款和信托类型的融资。如果融资租赁按照半年期收取租金,实际上就要求政府在六个月内组织本息偿还。与24个月的信托相比,同等规模的融资,融资租赁的日常还款压力要大。从这个角度考虑,融资租赁客观上也反映了地方政府的债务偿还能力。在融资租赁规模较大时,如果政府采取小贷等其他类型融资方式来偿还租金的话,则意味着地方政府债务偿还能力大幅下降,应该提起警觉。

四、结语

由于预算软约束和信用强担保的问题,地方政府债务不可避免地存在潜在的风险。在地方政府的融资序列中,融资租赁处于次优的位置,客观上反映了政府债务的发展阶段。概括而言,政府融资在大规模使用融资租赁方式之前是安全的,当大规模使用融资租赁方式进行融资时,就应该引起注意,而当地方政府开始使用更次一级融资方式偿还融资租赁租金时,则意味着地方政府的融资和偿债能力出现问题,必须要引起警觉。因此,融资租赁可以在地方政府债务预警中起到非常重要的作用,具有应用价值和现实意义。

参考文献

[1]王彬:地方债务的存量与增量[J].金融博览,2019(5).

[2]崔健、刘东、林超英:后金融危机时代城市基础设施建设投融资模式选择与创新——基于政府融资平台视角的分析[J].现代城市研究,2013(7).

[3]田芳仪:从商业银行视角分析地方政府融资平台举债行为及其风险控制[J].现代金融,2017(12).

[4]尹宏祯:地方政府投融资平台可持续运作模式研究[J].财政监督,2011(29).

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