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论广东财政转移支付对基本公共服务均等化作用
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2019/12/2 13:25:24  

摘要:财政转移支付作为一种财政资金转移或者财政平衡的制度,主要是为了平衡各级地区由于经济发展水平、地理位置等原因而产生的收入差距,以保证各级地区能够有效地为社会提供服务。2018年3月,习近平总书记参加第十三届全国人大代表的广东代表团审议时,他提出“四个站在国家的最前沿”,其中一个是:“我们必须努力建立体制机制,促进高质量的经济发展,包括完善财政体制,财政转移支付机制,生态补偿机制,基本公共服务均等化促进机制”。因此,研究财政转移支付机制和基本公共服务均等化已成为当务之急。但是,从中国的实施来看,财政转移支付还存在很多问题,特别是目前的政府间转移支付在一定程度上偏离了均等化目标,所以,研究广东省内转移支付与公共服务均等化对实现基本公共服务均等化具有重大意义。

关键词:财政转移; 支付; 公共服务; 均等化;

一、引言

财政转移支付作为一种财政资金转移或者财政平衡的制度,主要是为了平衡各级地区由于经济发展水平、地理位置等原因而产生的收入差距,以保证各级地区能够有效地为社会提供服务。2018年3月,习近平总书记参加第十三届全国人大代表的广东代表团审议时,他提出“四个站在国家的最前沿”,其中一个是:“我们必须努力建立体制机制,促进高质量的经济发展,包括完善财政体制,财政转移支付机制,生态补偿机制,基本公共服务均等化促进机制”。因此,研究财政转移支付机制和基本公共服务均等化已成为当务之急。但是,从中国的实施来看,财政转移支付还存在很多问题,特别是目前的政府间转移支付在一定程度上偏离了均等化目标,所以,研究广东省内转移支付与公共服务均等化对实现基本公共服务均等化具有重大意义。

二、文献综述

中国作为世界上最大的发展中国家,地区之间的发展也存在着很大的差异,因此,财政转移支付对中国实现共同富裕有着十分重要的意义。金双华肯定了财政转移制度促进收入分配公平、缩小农村收入差距的作用,在一定程度上调节了省际间财力不均等的情况,更好地解决财政转移支付偏离均等化目标的问题[1]。彭艳斌通过实证检验证明,转移支付制度起到了缩小地区间财力差距的作用,促进了地区的经济发展,并且转移支付资金提高了县级地区的资源配置效率[2]。黄瑞民、郭艳楠、兰永琳等[3,4,5]利用数据对财政转移支付的均等化的效果进行了研究。当然,中国的转移支付制度还存在许多不足之处。李伟、燕星池认为财政转移支付制度设计缺乏制度基础,制约了财政转移支付在基本公共服务均等化的促进作用[6]。资金分配、使用过程缺乏监督机制,难以保证财政转移支付成为利益博弈的产物。黄敬宝指出我国转移支付存在形式繁杂、功能弱化和转移支付操作不规范,带有浓厚的过渡期色彩等效率问题[7]。胡振怀浅谈了一般性转移支付制度的局限性,中央对一般性转移支付的监察力度不够,应该实行横向转移支付的必要性[8]。伍文中、段铸在完善纵向转移支付的基础上,应实施横向财政转移支付,以平衡地方的基本财力[9]。

在国外研究方面,德国财政转移支付制度是一种兼有行政分权管理和财税调节等功能的财政平衡机制[10,11]。Teresa Garcia-Milà[12]采用差别化的方法,比较各地区在推行拨款计划前及后的经济表现,以评估拨款的成效。他们发现,这些政策并没有有效地刺激私人投资或改善较贫穷地区的整体经济。日本财政转移支付具有健全的法律体系、责任划分明确、资金分配科学精细和监督机制双向透明的特点,地方受制于中央,但对资金使用有监督权,避免了中央过度集权[13]。

立足于中国国情,财政转移支付应进行规范化的改革。目前,我国还没有形成纵横交错的财政转移支付体系,这在一定程度上造成财政转移支付的不足以及基本公共服务均等化的困难。基于当下的现状,我国必须积极构建完善的财政转移支付机制。既有研究尽管回答了财政转移支付存在的一些问题,但是我国财政转移支付体制还处于成长期,如何构建成熟的、符合我国国情的财政转移支付制度是需要迫切解决的现实难题。

三、广东省财政转移支付对基本公共服务均等化的作用分析

一是缩小区域间经济差距,协调区域发展,实现资源的合理配置,进而实现缩小各地市间差距。通过财政转移支付制度,解决区域财力不均衡的问题,缩小了贫富差距,使得目前已在一定程度上偏离了均等化目标的政府间转移支付得以回到正常轨道。同时提高各区域间财政均等的程度[14],使之最终符合国家财政政策的目标,使发展成果惠及全省人民。

二是缩小各地市间的经济发展以及财政收入之间存在的差距,进而推动经济高速发展。张启春在实证分析中,通常用地区间财政均等化程度表示公共服务水平均等化程度,而其合理性就在于区域财政均等化的根本目标正是寻求公共服务水平的均等化[15]。当各地市间的经济发展以及财政收入之间存在的差距逐渐缩小,实现财政均等化,进一步达到公共服务水平均等化程度,能有效地推动经济高速发展,实现共同富裕。

四、广东省财政转移支付的不足及原因分析

转账支付有三种主要方式:一是从上到下的垂直移位,二是水平传输,三是垂直和水平传输的混合。多年来,我国一直实施的对口支援,是一种特殊的横向转移支付制度。对口支持是指经济发达或强大的一方向欠发达或较弱的一方提供援助的政策行为。主要类型有灾害援助、经济援助、医疗援助和教育援助。对口支援制度对推动少数民族地区建设,地区协调发展,各民族团结,维护社会稳定具有重要意义。但是就目前来说,广东省的转移支付力度不足,其主要原因有以下几点。

1、没有完善的法律约束,行动具有即时性,不易控制

以对口支援为例,经常在事件、灾难等发生后才由广东省政府发出强制性命令,什么情况下实施对口支援、如何选择对口支援方案的支援方等问题,是由省政府单方决定,还是省政府主动请缨,都没有一个启动和退出标准,通常带有应急的性质。

由于还没有立法,广东省各级政府的职责和事权未明确划分,财政转移支出的划分与事权是紧密联系的,难以确定标准的收支概念。尽管转移支付具有极大的效应性,能够解决燃眉之急,但并不是一蹴而就的措施,它应当成为广东省具有典范性的政策。相关文件的出台只是辅助作用,不够系统性,基本公共服务实施得不够全面。

2、没有明确的奖惩措施和绩效考评,积极性不够

转移支付是一种收入再分配形式。由于政府的转移支付具有无偿性,转移支付逐渐变成一种应付性工作。因为是无差别式帮助,且绩效评估没有一个确定的机制。因此,缺乏热情可能导致“高级意志”和“政治成就”控制下的盲目转移支付。

3、转移支付没有落到实处

广东省的一些地方政府为了获得更多的资本、劳动力等资源,利用自己是弱者的姿态,合理或不合理地开发出更多“新型”的社会公共服务,以此求得其他地方政府的帮助。这种帮助并没在真正意义上帮助到弱者,反而有一些是浪费了社会资源,而没有帮助到最需要帮助的人。相对于广东省,粤北、粤西一些偏远的山区,每年都会得到各级政府的帮助,但每年仍然有许多贫苦人民吃不饱穿不暖,转移支付工作没有对口到实处。每年都会出现乡村创新项目、完善公共设施等需要取得款项的项目,转移支付是到位了,但转移资金也没有用到实处,很少或者甚至没有把这些转移支付资金用于提升基本公共服务。

五、推动广东省财政转移支付的政策建议

1、将财政转移支付法制化和规范化

在地方政府的经济实力和自主性不断强化的今天,各区域内部竞争日益激烈,地方政府财政支出低度化和物质化的倾向越来越明显,激烈且不公平的竞争恶化了公共服务不平衡的状况。在这一问题上,陈娟[16]、张杨都认为应通过横向转移支付来实现基本公共服务均等化,实现横向救援,但这不是必须的义务与法定权益,而且需要救援的地级市占多数,加上今年地方债务重,各市对资金的支持需求加大,政府应将转移支付法制化,协调完善纵横转移支付制度,使其各司其职,使各地级政府有法可依、有章可循,逐步改变地方政府财政竞争策略。同时,可将基础设施建设水平逐步归入当地政府的政绩考核中,以此引起各地方政府的重视,推进基本公共服务均等化的进程。

2、利用大数据和公众的监督规范转移支付

建立财政转移支付数据库,运用科学的标准衡量各地政府的财政支付与公共服务水平是否合理,同时运用网络基础设施,将数据公之于众,让人民监督政府的工作。实现财政信息透明化,让财政转移支出在人民的监控下运行,使财政转移支出更合理化,更合民心。

3、整合优化转移支付所支持的项目

完善和改革现行转移支付制度,做好开支预算以及对预算的执行情况进行监督反馈,各级政府做好调查,按需进行转移支付。高国力[17]认为,应分别从优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区提出相应财政政策建议以达到改进原有区域非均等的目的,本文认为这样会忽略各市一些特有的性质,还应该继续细分,对欠发达地区例如云浮、揭阳等多补一点,同时还要考虑生态补偿和民族文化等因素,这样便可通过财政转移支付来缩小区域间的经济差距,初步实现基本公共服务的均等化。

4、对转移支付项目进行定期重审和更新

在资金分配后,对资金的使用情况进行及时地监督检查问效。Toshihiro、Ihori[18]认为,政府间过度转移的存在诱发了地方政府的搭便车行为,从而给中央政府带来了相当大的赤字;Scully[19]的研究表明,政府的消费支出远远高于最大限度地提高物质生活质量所必需的水平,政府消费支出的减少不会降低生活质量。所以政府要合理利用资金,对使用资金不合理,不充分的地区,要求其政府及时纠正整改,并将检查结果作为当地政府绩效和财务管理效果的一部分,并根据此因素决定下一年的资金流动方向及大小。对于资金使用不合理的机构减少转移支付金额,对于资金充分利用的机构,则反之。以此提高资金的使用效率,同时,提高各地方政府对工作认真负责的意识。

5、正确处理好两个基本关系

在财政转移资金的使用过程中,要处理好两个基本关系:政府与市场的关系,让政府、市场、社会各得其所、共同发挥作用;上级地方与下级地方的关系,各级政府各司其职、密切配合,共同提供优质高效的基本公共服务。从基本公共服务均等化本身政策、财政政策、其他配套建设等方面结合市场机制来加以推进财政转移支付。

参考文献

[1]金双华:财政转移支付制度对收入分配公平作用的研究[J].经济社会体制比较,2013(5).

[2]彭艳斌:县级地区财政转移支付效应研究[D].沈阳农业大学,2016.

[3]王瑞民、陶然:中国财政转移支付的均等化效应:基于县级数据的评估[J].世界经济,2017,40(12).

[4]郭艳楠:转移支付条件下的均等化效应研究[D].山西财经大学,2017.

[5]兰永琳、童秉财、吕海彦:县域财政转移支付均等化效果研究——基于福建省县域转移支付数据的分析[J].福建金融,2018(1).

[6]李伟、燕星池:完善财政转移支付制度促进基本公共服务均等化[J].经济纵横,2014(2).

[7]黄敬宝:我国转移支付的效率问题[J].中央财经大学学报,2005(5).

[8]胡振怀:浅论纵向转移支付的弊端及横向转移支付的优势[J].现代商业,2014(20).

[9]伍文中、段铸:基本财力均等视角下横向转移支付路径及实证模拟[J].财经论丛,2013(2).

[10] Zimmer J. The German Financial Equalisation System:Taking Account of Differences in Governmental Purchasing Powers[J]. Ssrn Electronic Journal,2016,5(12).

[11]孙叶萌:德国财政转移支付制度经验借鉴[J].环境保护,2014,42(12).

[12] Garcia-MilàT,Mcguire T J. Do Interregional Transfers Improve the Economic Performance of Poor Regions? The Case of Spain[J]. International Tax&Public Finance,2001,8(3).

[13]华明远:中日两国财政转移支付制度比较及其启示[J].海南金融,2017(9).

[14]张恒龙、陈宪:政府间转移支付对地方财政努力与财政均等的影响[J].经济科学,2007(1).

[15]张启春:区域基本公共服务均等化与政府间转移支付[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2009(1).

[16]陈娟:区域基本公共服务均等化与财政体制改革研究[D].吉林大学,2017.

[17]国家发展改革委宏观经济研究院国土地区研究所课题组、高国力:我国主体功能区划分及其分类政策初步研究[J].宏观经济研究,2007(4).

[18] Ihori T,Itaya J I. Fiscal Reconstruction and Local Government Financing[J].International Tax&Public Finance,2004,11(1).

[19] Scully G W. Government Expenditure and Quality of Life[J]. Public Choice,2001,108(1/2).

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