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土壤重金属污染修复基金组织机制探讨
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2020/9/17 9:36:44  

摘要:基金从设立到运行,每个环节都可能会出现问题,当前的内外部监督机制并非完全有效,难以支撑和保障重金属土壤污染修复基金制度的持续运作。因此,推进我国土壤污染修复的核心关键在于尽快构建适合我国国情的修复基金制度。其中,土壤重金属污染修复基金的组织机制设计研究至关重要,涉及中央和地方政府等多个层级,尤其是处理央地土壤修复事务划分、配合和衔接部分急需厘清中央与地方的分权问题,基于此,本文将基于“央地分权”视角进行土壤重金属污染修复基金组织机制设计研究。

关键词:土壤重金属污染; 修复基金; 组织机制; 央地分权;

一、引言

土壤作为人类的生存家园,是人类创造一切物质财富的根基,土壤的开发、利用与污染治理都与人类社会的发展进步密不可分。但目前我国土壤重金属污染问题严重,令人触目惊心(董战峰、璩爱玉,2018)。土壤污染的形势越来越严峻,正以一种难以阻挡的趋势迅速在全国蔓延,严重影响到我国土壤生态系统的生物多样性与食物链的安全性(张毅、孙洪坤,2014)。

党和政府近年来对土壤重金属污染问题日益重视。2006年,全国范围内开展了土壤污染状况调查,随后针对土壤污染治理的相关政策陆续出台。2008年6月环境保护部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》、2011年3月通过《污染场地土壤环境管理暂行办法》、2013年1月国务院发布《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》;2016年8月财政部会同环境保护部发布《土壤污染防治专项资金管理办法》,对土壤污染防治专项资金进行详细规定,从使用范围、用管原则、分配方法、审查批准等方面对资金使用进行约束;2017年10月,十九大报告指出要“强化土壤污染管控和修复,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。综上所述,历年进程中我国土壤污染修复相关政策从单一粗糙走向系统规范,政策目标从简单的土壤污染治理到建立完善的土壤修复体系,政策法规日益丰富和完善。

然而,大气和水污染治理已经历了近40年的发展,土壤重金属污染治理却才刚起步(李凤果,2018),其治理周期长、成本高、见效慢(黄吉欣,2015)。并且,我国尚未健全土壤污染修复基金的组织机制(李云生、王浩,2016),现行环保法规尚不能规范和保障土壤修复的各项筹措,仅依靠“排污者付费、第三方治理”治污机制或政府主导投入模式皆难以解决权责分配等问题(刘春霞,2018)。基金从设立到运行,每个环节都可能会出现问题,当前的内外部监督机制并非完全有效,难以支撑和保障重金属土壤污染修复基金制度的持续运作。因此,推进我国土壤污染修复的核心关键在于尽快构建适合我国国情的修复基金制度。其中,土壤重金属污染修复基金的组织机制设计研究至关重要,涉及中央和地方政府等多个层级,尤其是处理央地土壤修复事务划分、配合和衔接部分急需厘清中央与地方的分权问题,基于此,本文将基于“央地分权”视角进行土壤重金属污染修复基金组织机制设计研究。

二、文献综述

(一)央地分权

央地分权理论体系中处于核心地位的是财政分权,已有文献主要关注财政联邦主义,且主要分为两代。部分学者针对央地分权与政府环境治理进行研究,财政分权所导致的地方政府资源竞争,是否能使环境保护达到效果,学界尚未有定论。Charnley S.(2005)认为地方政府主导环境保护标准的制定,但是可能引起道德风险,产生无序竞争加重环境恶化;Feng L.和Fang J.(2015)提出环境恶化的主要因素在于分权竞争,由此产生的信息不对称会导致公共产品供给短缺;另一类观点提出央地分权下地方政府拥有信息优势,能够制定更科学有效的污染排放标准,提升污染治理效果;Feng Y.(2014)认为如果地区污染程度不高同时地区间相差较大,分权竞争可能适当提升治理效率;Gastineau P和Taugourdeau E.(1998)表示资本竞争可能会扭曲分权效果,利益集团把控也会使集权效率大打折扣,所以分权和集权对环境保护的影响差异并不明显;Hoffman M.(2007)认为地方政府采取的措施可能会使相邻政府受益,可能降低其他地方政府改善环境的动力。综上所述,既有文献大多得出结论,认为央地分权有利于改善环境质量,而过高和过低程度的分权都可能导致无效结果。

(二)土壤污染修复基金的组织机制

在目前已有的国内研究中,大多数基于美国的超级基金计划和英国的《环境保护法》,就基金建设方面进行了进一步的研究,针对其他国家的土壤污染修复研究也大多借鉴了英美的经验。在土壤污染修复的组织机制方面,大多数学者都同意污染者付费的原则,但是否只由污染者承担责任,还存在争议。根据美国的超级基金计划,一旦确定了潜在的责任方(PRP),美国也会执行“污染者付费”原则。如果没有确定PRP,监管机构会在确定PRP时采取补救措施和“分摊责任”。但是有观点认为超级基金的赔偿责任不应当仅由污染者承担,土地所有者也应当承担责任(林治芬、宋志华,2007)。并且超级基金设置的回溯责任过于严苛,导致了基金的效果有限(谷庆宝、颜增光,2007)。

根据英国的《环境保护法》,在该法律的随附指南中将责任人分类为A类人员(污染者)和B类人员(所有者和占用人)来区分,主要责任在于A类人员,但如果执法机关无法找到A类人员,则将转为B类人员。在英国的污染土地管理中,预防和污染者付费原则是重要组成部分。预防原则在存在不确定性的情况下促进自由裁量权,旨在保护公众免受伤害(Reinikainen和Sorvari,2016)。在其他国家中,有学者基于哥伦比亚的土地污染情况提出,应当在法律框架中确立负责环境污染的各方的责任,明确污染者付费原则、污染者识别协议、决定责任的机制以及污染者参与和潜在防御的程度(Victor等,2018)。

回顾国内外学者的成果,我国土壤污染修复基金机制的构建还存在以下几点问题:首先,责任主体方面,土壤污染修复基金的责任主体、对象需明确。其次,我国土壤污染修复基金的资金来源和分配机制需要根据我国国情来确定,不能盲目照搬美国等国家的经验。只有解决了上述问题,修复基金机制才能构建成功。

三、土壤重金属污染修复基金组织机制构建

(一)理论逻辑

要厘清土壤污染修复基金的组织理论逻辑,需要首先明确基金运行过程中的主体,只有这样,才能进一步准确把握投资基金各参与方的权利义务,从而科学把握其所对应的职责作用。其中,土壤重金属污染修复过程中主要涉及政府、污染企业、民间资本投入者、信托公司、环保修复公司、第三方检测机构等主体。

污染企业与民间资本投入者为基金受益人,污染企业作为委托人将修复基金交付给信托公司,通过委托管理公司进行投资受益,降低企业承担污染修复的风险,而民间资本投入者通过对政府出资建立的管理公司进行投资参与到基金的运行之中,以持有金融资产的方式进行风险投资;政府是基金的管理人,其出资设立的管理公司对投资者的资金进行投资组合,通过杠杆效应放大资金的效益,以弥补污染修复的资金空缺;信托公司作为基金信托人行使基金的保管工作,减少政府在基金收取过程中人力、物力的投入,同时引入市场力量以增强基金的活力。

理论方面,粗放型经济发展模式导致环境问题的产生,而粗放型经济发展模式源于中国式财政分权中地方政府盲目追逐经济利益忽略环境保护的短期发展行为(李志涛、翟世明,2016)。生态环境较差的地区尤其容易产生地方政府的道德风险,地方政府可能故意降低生态保护投入,由此产生生态建设无力的信号,以求向上级政府争取更多的财政支付。同时,地方政府可能与开发企业达成“共识”,降低生态环境标准,从而合理应对资源的过度开发和利用,致使环境恶化(刘欣,2019)。西方社会将分权制衡理论作为“人类社会普遍的政治规律”。分权制衡理论包括横向分权和纵向分权,所谓横向分权是各个权力之间的制衡关系,而纵向分权则涉及本文要讨论的“央地分权”(王世进、魏洁琼,2017)。综上所述,央地分权也可能产生环境治理的失效,故本文基于央地分权的视角考虑土壤污染修复基金各主体间的权责关系、利益分配及相互作用,构建央地共同治理的组织机制,是建设土壤重金属污染修复基金的关键举措。

虽然我国目前还未产生类似美国“超级基金”的成熟制度,但是已经出现性质作用相似的基金,也产生了一些收取排污费、土地使用费、环境保险等等零散的制度,可以视为早期的“中式超级基金”,由于尚处于起步阶段,存在制度未体系化、管理未科学化、监管机制未成熟化等问题,需要采取相应措施发展完善,才能最大效果发挥其在土壤污染修复中的关键效用。根据美国“超级基金”制度的管理运作特点、优势与不足,本文提出建立我国央地分权管理的“土壤污染修复基金组织机制”的设想。

(二)基于央地分权的土壤修复基金组织构架设计

在土壤重金属污染修复基金组织结构中,中央部门主要负责针对整个国家的土壤污染情况进行法律法规、条例条规的制定,并监督地方部门将中央下达的指令进行贯彻落实,

同时,地方部门应针对当地的实际状况,出具符合当地情况的条款。中央和省级主要负责制定政策和审批监督,市县级主要负责政策的监管实施。按照相应的法律法规的规定,具有保护环境职能的部门享有权利并履行相应的责任和义务,即对于负有保护环境职能的有关部门及负责人不履行或不当履行其职责,应承担相应的法律责任。因此,划清相关部门的权力和责任是保障土壤重金属污染修复基金高效运行的基础和必要条件。

中央层面,中央政府设立中央土壤重金属污染修复基金委员会,并由此委员会负责管理中央层面土壤重金属污染修复专项资金,按地区需求情况将资金分配至省市级土壤重金属污染修复基金,并全程对资金使用情况进行定期监管;同时,中央政府通过环境绩效评价机制监管地方政府的环境治理成效,并由此调整未来期间资金分配情况,因为如果监管成本过高,中央政府便会疏于对地方政府的监管,在此种缺乏监管的情况下,一旦地方不执行中央政策规定收益高于执行所带来的收益,地方一般会选择不执行。鉴于此,需要通过环境绩效考核体系来对地方政府的行为进行规范,通过环境指标、污染强度等一系列指标来保证监管力度,必要时进行经济制裁。

地方层面,地方政府也应当设立省市级土壤重金属污染修复基金委员会,并由此委员会负责管理地方层面土壤重金属污染修复基金;此外,省市级土壤重金属污染修复基金委员会需对土壤重金属污染具体地区的环境治理项目进行评估,若项目合格,则将资金从修复基金中调出,分配至此地区的PPP项目公司,并由此公司负责环境治理项目的资金支持;同时也需通过环境绩效评价机制对环境治理项目的实施进展及成效进行考核,并以此实施奖惩。地方环境治理项目通过污染场地调查、可行性分析、风险评估、实施修复和再开发与利用等步骤对资金进行使用,若仍有结余,可通过资金回收制度使资金重新流入地方层面土壤重金属污染修复基金,促进资金的循环利用,政府也需对主动上交多余资金的工司进行奖励。

图1 基于央地分权的组织机制

如果执行中央政策规定的效益高于不执行的效益,无论中央监管与否,地方政府都会自发执行,所以要加强土壤修复基金中的绩效奖励机制,并引入市场机制,促进环境绩效良性转化为经济绩效;同时可以通过采用补助补贴等方式降低地方执行成本。从长远来看,央地分权的组织机制是不断发展变化的,需要根据监管及奖惩力度、地方执行情况、基金调节作用等因素的作用随之进行改良,从而提升整个组织机制的科学性和有效性。

四、央地双层组织机制设计

(一)国家层面的组织机制与职能

一直以来,政府的自然资源所有者代表身份与生态保护监督管理者身份混同,为此,亟待推进两权分离(王兴杰,2010)。中央政府应适当授权下级部门,同时鼓励支持省级地方政府通过适当的协商渠道,明确上下级政府间的权责及监督机制。借鉴美国的“超级基金”,结合我国实际情况,通过立法将土壤重金属污染修复的职责赋予国务院和生态环境部门,国务院进一步将自己的部分职权授权于生态环境部门,使财政部、农业农村部、住房和城乡建设部、林业草原部、自然资源部等部门可以服从于生态环境部关于土壤重金属污染修复工作的相关要求,从而避免层层审批的繁杂程序,提高土壤重金属污染修复的效率,具体结构图如2所示。

国务院是最高行政机构,其法定职权是对环境质量负责,统筹决策土壤重金属污染修复工作,制定基本的土壤重金属污染修复制度与规范,任命相关的负责人,承担起整个修复工作战略目标和发展方向的制定工作,把握整个土壤重金属污染修复工作的走向不会误入歧途。其承担的具体环保职责主要包括:制定和完善各个省市环境质量指标和标准体系;进行国家层面环保方面的协调;制定环保方面的激励政策和提供相关服务;分配宏观层面公共环境资源等。

生态环境部负责制定国家环境保护政策、履行国际环境保护义务和责任,统一监督管理全国环境保护工作的执行,对具体环境保护任务进行细化、部署和协调,并对下级部门的工作进行指导、规范和监督,同时也需要对相关环境保护职能的部门进行指导和监督。生态环境部主要负责环境法律、政策的贯彻、执行和管理工作。具体来说包括以下几个部分:首先,承担起制定全国土壤污染修复工作中长期发展计划的责任;其次,负责对地方政府上报的土壤污染评估报告进行审核,并在一定程度上对财政部的职能起到监督作用。就其权利而言,生态环境部享有统一的环境许可权、环境评价权和环境行政司法权,生态环境部应发挥其指导职能,发挥其在环境保护中的协调作用。

国务院下设的其他部门如财政部、农业农村部、林业草原部、自然资源部等部门主要负责协助生态环境部门的工作。其中,财政部主要负责发起土壤重金属污染修复基金,领导全国财政部门配合土壤污染修复基金的运行与管理。其他部门主要配合生态环境部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。

(二)地方层面的组织机制与职能

地方层面主要负责当地具体的土壤污染项目的评估与修复评估,主导当地的土壤污染防治工作,与生态环境部不同的是,省级生态环境主管部门需要根据当地特点组建专业的土壤重金属污染修复团队,并由其进行日常的管理,负责其内部的考核与任命。除此之外,省级财政主管部门与国家层面的职能也有所不同。为了丰富土壤重金属污染修复基金的来源,政府出资基金管理公司,省级财政主管部门除了要核算地方财政中应当纳入基金的部分,还要将基金管理公司的经营成果一并纳入考虑范围,组织结构见图3。

图2 国家层面的组织结构图

省政府作为地方层面的主要政府牵头部门,依照法律和行政法规,在国务院的直接领导下,负责本区域环境目标的制定工作,对地方政府环境保护工作进行统一的监督、指导和区域协调。具体包括,首先,应当对央地职权进行科学划分,根据管辖范围、政府职能等因素,使地方政府充分拥有对相关企业奖惩的权限,提升地方政府在土壤污染修复治理中的地位,增强其主观能动性;其次,对其行政区内的环境问题负责,负责本区域具体土壤污染项目的评估与修复评估,提出应对土壤环境质量下降的对策;最后,统一协调下级地方政府及生态环境主管部门,充分发挥指导、规范、监督和协调的职责。

生态环境主管部门的设立是为了弥补地方政府在环境保护职能上的不足之处,避免地方政府过度聚焦于以国内生产总值为主要准则的政绩考核而忽视对违法行为进行惩处等不当行为。其责任在于:根据当地特点组建专业的土壤重金属污染修复团队,并由其进行日常的管理,负责其内部的考核与任命;同时具有以下权利:环境行政机关查封、扣押、取缔等行政强制权利,同时享有部分行政强制决定权,例如限期治理、停产治理、停业关闭等决定权。

五、案例应用

湖南省湘潭市竹埠港老工业区建于二十世纪六十年代初期,位于湘江东岸。作为当前湖南省的四个示范区之一,竹埠港老工业区于二十世纪八十年代入选国家优先发展的十四个精细化工业基地,2000年经国家科技部批准成为国家新材料成果转化及产业化基地。据统计,在进行土壤修复工作之前,竹埠港老工业区每年的工业废渣排放量达到3万吨,主要污染物为锰、镉、铅等重金属,不仅多次引发湘江重金属污染事件,也造成严重的土壤污染。因此,湘潭市亟需建设和运行并管理土壤污染修复基金,并完善相应组织机制以保障基金运营。

(一)国家层面组织机制

中央部门制定相关法律法规、条例条规,并监督地方部门将中央下达的指令进行贯彻落实,同时,湘潭市政府应针对当地的实际状况,制定符合当地情况的规章制度。

土壤污染修复基金由中央基金管理中心管理,各个省份收到资金后,由省级基金管理中心统筹管理,具体到市县级的修复项目上,下设每个市的市政府、财政局、环保局等机构共同管理。

中央部门将对地方部门基金运行进行外部监管,一方面,由市基金管理中心监察部定期公布湘潭市修复基金具体工作进展报告,由财务部提交年度项目执行情况的财务信息报告及项目开支明细,方便政府、财政局、环保局、社会舆论等外部监督方对修复基金进行监督;另一方面,可以聘请专业的社会审计机构对湘潭市修复基金收支情况、管理运行情况进行审计,保证湘潭市土壤修复基金透明高效运行。

(二)地方层面组织机制

湘潭市是一个成熟的工业城市,而在湖南省已经推动实施了重金属污染地块治理的背景下,基金运作模式可以选用“政府+信托”运作模式,由湘潭市发展投资有限公司及环保局组织建立湘潭市生态环境治理投资有限公司,该生态环境治理投资有限公司受湘潭市基金管理中心管理监督。资金来源方实际上作为委托人,将资金托付给湘潭市基金管理中心,再交由生态环境治理投资有限公司进行具体资金收支等操作。信托公司作为中介机构不会要求过高的佣金,又有政府起到监督管理作用,基金使用效率提高。

湘潭市基金管理中心决策部在修复项目开始前必须确认潜在责任方,由湘潭市生态环境治理投资有限公司下的环保部门团队预估修复成本,决策部下达土壤修复目标及计划;开展项目公开及邀请招标,邀请多家环保修复公司积极参与投标。招标工作完成后,湘潭市基金管理中心对环保修复公司的详细工作方案进行评估,并向湖南省基金管理中心进行拨款手续报备,划拨首批修复款项到环保修复公司,由环保修复公司进行污染土壤的修复。

湘潭市土壤污染修复基金管理中心由湘潭市市政府、财政局、环保局共同组建,是湖南省基金管理中心下属的管理机构,下设决策部、法律部、财务部、监察部。并管理湘潭市生态环境治理投资有限公司。湘潭市土壤污染修复基金各责任主体关系如图4所示。

图3 地方层面的组织结构图

决策部负责湘潭市基金管理中心的管理决策工作,包括重大事项决议、修复基金目标和计划制定等工作。法律部负责对工业区内污染土地的责任方进行修复资金追偿。财务部负责湘潭市土壤修复基金的会计、审计、投资等财务工作。监察部负责湘潭市土壤修复基金内部的监管工作,包括对内监督法律部、财务部的日常工作,对外公布基金修复工作的最新进展,让公众参与监督。

图4 市级复基金各责任主体关系图

长期来看,土壤污染修复基金组织机制及相关活动符合可持续发展理念,通过土壤污染修复基金的执行,能更好地完成政府治理污染地块和再使用、再发展的长期目标。总体看来,土壤污染修复基金要优于各省市现行的单独的土壤污染治理行动,随着对其组织机制的完善和改进,修复基金将为环境保护和自然资源的循环利用提供更好的推动作用。

六、结论

本文对土壤重金属污染修复基金组织机制进行研究,推动建立土壤污染修复基金组织。首先,应当加强立法保障,明确界定污染土壤修复工作的权力分配方式、责任追溯方式、基金运作方式,使土壤污染治理工作能够高效地进行;其次,应完善配套法律制度,明确规范中央、地方的职能和义务,在央地分权的组织机制基础上实现优于各省市现行的单独的土壤污染治理行动;最后,落实责任追究程序,建立污染土壤修复开发利用的多方合作机制,实现各方主体利益协调机制。

同时,本文对土壤重金属污染修复基金组织机制的构建也具有一定的理论意义和实践价值。首先,通过组织结构的设计明确基金主体之间的权责关系,分权式组织机制构建保障了基金的有效管理和避免监管漏洞。其次,建立了基于“组织—资金”分权的土壤重金属污染修复基金的组织构架,中央和地方双重的政府环境基金来源就更需要相应的基金组织体制,国家和地方两级基金管理和监督机制可以较好地解决实际存在的问题。最后,构筑了完善的土壤重金属污染修复基金多方协作体系,充分发挥政府的主导、激励作用以及修复责任方、社会公众的协调效应,以协同推进土壤重金属污染修复工作,最大程度推动经济和生态的协同发展。

随着《土壤环境保护法》列入全国人大的立法计划,土壤污染修复基金在未来也有了相应的法律依据,我国土壤修复基金管理机制也将不断完善,逐步向科学、专业、透明的方向发展。同时,在新发展理念的引领下,我国土壤污染修复基金制度在未来仍存在巨大的发展空间:如尽快颁布及实施专门性土壤污染修复相关法律、必须建立有效的内外部监督机制、积极开展相关宣传工作,培养公众环保意识。

由此可见,我国土壤污染修复基金仍处于起步探索阶段,土壤污染修复基金的研究有待后续的研究者进一步发展与创新。希望本研究能为后续的研究者对湖南省重金属土壤污染修复基金制度构建的研究起到抛砖引玉的作用,继续启发后续的研究者开展进一步的研究与创新。

参考文献

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