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宅基地“三权分置”文献综述
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2020/2/18 10:48:57  

摘要:宅基地“三权分置”政策把握中国经济社会发展的大势,顺应农村改革的实际要求和农民的愿望,对提高农民收入、促进城乡统筹具有积极的促进作用。但从推行现状来看,大多省份还在改革探索阶段,亟待学者们从理论上引领实践、总结成果、发现问题,全面提升改革成效。

本文采取文献统计法。以“宅基地三权分置”为关键词在中国知网(CNKI)数据库中检索共获得文献190篇,获得的文献索引数据包括:来源篇名、来源作者、基金、期刊、机构名称、中图类号、关键词、参考文献等。通过人工阅读标题、摘要、关键词等信息剔除重复和关联不紧密的文献,最后确定151篇核心文献。本文根据历年发文数量、学科类别、引用情况、研究机构发文数量、相关学术期刊发文数量这些数据对151篇核心文献进行初步归纳整理后,分别从研究内容、研究方法、研究视角三个方面对文献进行比较分析,归纳出成果及主要观点,进而对未来的学术研究方向提出建议。

关键词:宅基地; “三权分置”; 研究内容; 研究方法; 研究视角;

一、引言

自改革开放以来,为了促进经济快速发展,我国加快了城镇化进程,制定了城市偏向型政策[1],这种发展模式下,我国城乡分割的二元经济结构矛盾日益突出,农村经济发展严重滞后于城镇,城乡收入差距越来越大。2018年1月2日,中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称“2018年中央一号文件”)提出,“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”,即宅基地“三权分置”,这为深化农村宅基地制度的改革指明了方向。作为我国农村土地制度的又一重大创新,宅基地“三权分置”是在农村承包地“三权分置”打开社会资本流入农业生产领域大门的基础上,打开社会资本流入乡村生活领域大门的又一个制度性改革举措。

截至2019年9月,大部分试点地区还处于试点方案出台阶段,以湖北省为例,其出台了《农村宅基地“三权分置”试点工作方案》,确定黄陂区、蔡甸区、仙桃市、麻城市等12个县市区作为试点地区,湖北省宜城市处于制度设计与宅基地“三权分置”实现路径的探索实践阶段,其余11个试点地区仍处于试点区域确定阶段。将全国32个省级地区的79个试点县市区的宅基地“三权分置”政策的推行现状整理后,具体情况如图1所示。

图1 宅基地“三权分置”各试点地区推行现状图

(注:数据来源:政府门户新闻整理,截至2019年9月。)

宅基地“三权分置”政策把握中国经济社会发展的大势,顺应农村改革的实际要求和农民的愿望,对提高农民收入、促进城乡统筹具有积极的促进作用。但从推行现状来看,大多省份还在改革探索阶段,亟待学者们从理论上引领实践、总结成果、发现问题,全面提升改革成效。

本文采取文献统计法。以“宅基地三权分置”为关键词在中国知网(CNKI)数据库中检索共获得文献190篇,获得的文献索引数据包括:来源篇名、来源作者、基金、期刊、机构名称、中图类号、关键词、参考文献等。通过人工阅读标题、摘要、关键词等信息剔除重复和关联不紧密的文献,最后确定151篇核心文献。本文根据历年发文数量、学科类别、引用情况、研究机构发文数量、相关学术期刊发文数量这些数据对151篇核心文献进行初步归纳整理后,分别从研究内容、研究方法、研究视角三个方面对文献进行比较分析,归纳出成果及主要观点,进而对未来的学术研究方向提出建议。

二、文献索引数据分析

(一)历史演变

农村宅基地作为农村土地改革“三块地”的核心,是“三块地”改革的最后一块,其制度改革受到人们的广泛关注,在学术研究方面从20世纪80年代起直到现在也一直都是学者们的研究热点。关于“宅基地”的学术研究最早可以追溯到1981年,历年关于“宅基地”的具体发文情况,如图2所示。

图2“宅基地”研究文献数量历史变化图

(注:数据来源:中国知网数据库,截至2019年9月。)

宅基地“三权分置”作为宅基地制度改革的最新成果,在“2018年1月2日中央1号文件”中正式提出,相关文献的发文年代在2014—2019年。在剔除重复和相关性不强的文献后,得到文献共计151篇,其中2014年1篇、2015年0篇、2016年1篇、2017年5篇、2018年发表文献有71篇,2019年至今发表文献73篇。论文发表随时间动态变化情况如图3所示。

(二)学科分布

从学科分布情况来看,宅基地“三权分置”问题研究主要集中在以下几个领域:经济学、法学、管理学、政治学、社会学。具体学科分布情况,如图4所示。

图3 宅基地“三权分置”研究文献数量历史变化图

图4 宅基地“三权分置”研究文献学科分布图

(注:数据来源:中国知网数据库,截至2019年9月。)

(三)引用情况

从被引作者、被引文献和被引文献的下载量和被引数量排名情况来看,法学学者以及制度学学者的发文较多并且最能引起学术社群的关注和认可。董祚继、宋志红、郑风田、陈小君、岳永兵、席志国等学者是各学科在该领域产生重要影响的学者。详细情况如表1所示。

(四)研究机构

关注宅基地“三权分置”活跃的学术机构(以机构为发文作者)主要是高校,发文数量排名依次为中国人民大学(5篇)、河北政法职业学院(2篇)、中国社会科学院法学研究所(2篇)、四川大学(2篇)、浙江大学(2篇)、浙江省国土资源厅(2篇)、重庆市国土资源和房屋勘测规划院(2篇)、成都理工大学(2篇)、河北农业大学(2篇)、中共河北省委(1篇)。

表1 宅基地“三权分置”研究文献被引情况以及下载量排名结果表

(注:数据来源:中国知网数据库,截至2019年9月。)

(五)学术期刊

关注宅基地“三权分置”主要的学术期刊有《中国土地》《浙江国土资源》《农业经济问题》《农村经济》《中国土地科学》,其发文数量排名和部分高频论文如表2所示。

表2 宅基地“三权分置”学术期刊发文情况表

(注:数据来源:中国知网数据库,截至2019年9月。)

三、主要研究内容及观点

我国宅基地制度有一个较为漫长的历史发展,本文将151篇核心文献从研究内容上分为法理探索、政策演绎、路径探索三个层次,从研究方法上分为定性和定量两个方面,从研究视角上分为实证和理论两个视角来进行深层次的比较分析。

(一)研究内容

1.法理探索。从文献数量上来看,有将近70篇的文献是研究法理演绎及制度设计的,可以看出学者们的研究热点在法理及制度方面。

在法理演绎方面,由于农村土地农民集体所有是农村基本经营制度的根本,宅基地“三权分置”政策首先强调的就是落实宅基地的集体所有权,所以宅基地集体所有权的不可动摇性导致学者们的研究方向均集中在使用权以及新设立的资格权。学者们通过研究宅基地资格权的权利内涵与权利属性,总结得出资格权是集体成员宅基地分配中的一种资格,其应该具有相对独立的权利内涵,并具有人身权和财产权双重属性[2,3,4]。大部分学者并未明确提出对资格权的合理性的质疑,但有学者认为在立法论层面,应舍弃“农户资格权”的称谓,坚持“宅基地使用权”的立法表述,并明确宅基地使用权的“收益”权能[2]。在使用权方面,与承包地“三权分置”要求“放活经营权”不同,宅基地使用权被明确为“适度放活”[5],学者们研究使用权的焦点均集中在如何把握好“度”,学者们较为认同的观点是各地应结合当地实际,在风险可控的范围内适度放活宅基地使用权的流转[5][6]。

在制度设计方面,郑风田[7]是目前少数相对系统研究农村宅基地“三权分置”制度者之一,认为制度改革的核心是宅基地使用权的长期、自由、充分流转,从产权界定、有偿退出、抵押担保等方面提出了具体政策建议,并简要分析了改革风险问题。也有学者认为我国当前宅基地制度无法完全实现宅基地的法律、经济与社会价值,提出宅基地所有权、使用权与资格权分属不同的法律属性,因而应制定《宅基地法》[10]。部分学者提出宅基地资格权应进行确权登记,为使用权进一步分离提供制度基础[2,3,4]。宋志红[9]则较为罕见地从宅基地租赁的角度研究得出在租赁方式下宅基地“三权分置”的权利结构应为“农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地租赁权”,农户和社会主体之间的权利义务关系受合同法租赁关系的调整。也有部分学者从风险防控的角度提出现阶段禁止城镇居民购买宅基地的制度有其必要性,应继续沿用[5][10]。

总体来看,现阶段学者们的研究热点在法理演绎及制度设计方向上,学者们也都提出了具有建设性的观点与意见,较好地完成了宅基地“三权分置”的法理解释,并为做好宅基地“三权分置”的配套制度设计提出了相关建议。

2.政策演绎。在政治意义上,宅基地“三权分置”是国家土地管理权的主动弱化与集体所有权与个人资格权的强化过程,在法律意义上,宅基地“三权分置”是立法和司法对现实交易的确认[11]。实现路径的探索是实现宅基地“三权分置”政策,解决当前农民财产权利难以有效流转目标的关键所在。学者们在政策演绎方向上的探索大致可以分成四类:一是借鉴承包地“三权分置”改革思路。有学者在比较宅基地和承包地功能、作用和改革障碍的基础上提出宅基地“三权分置”应借鉴承包地“三权分置”改革思路与实现路径[12]。二是参照建设用地使用权流转方式。有学者认为宅基地使用权流转应参照建设用地使用权流转方式,并逐步适度扩大流转范围[11][14],实行与国有建设用地同权同价[13]。三是允许宅基地使用权用于抵押。有学者认为为充分实现宅基地使用权的财产功能,应允许宅基地使用权用于抵押[5][11]。四是建立资格权和使用权登记制度与资格权有偿退出机制。面对目前宅基地资格权界定和退出机制不健全的权能困境,有学者提出应推进宅基地农户资格权和使用权登记制度、建立宅基地农户资格权有偿退出机制[5][15]。

3.路径探索。学者们总结的关于各地宅基地“三权分置”政策推行过程中的问题大致可以归纳为如下几点:一是宅基地面积一般较小,布局零落分散[16][17]。二是宅基地使用权流转范围有限[18][19]。三是村庄建设规划不到位[20][21]。四是产权登记“两违”问题多[18][22]。学者们结合相关问题给出的实现路径大致有如下几点:一是确权颁证,夯实基础。以改革试点为契机,全面梳理农村房地一体不动产确权登记,查漏补缺,对漏确错确的进行补确重确[16][18]。二是在风险可控范围内适度扩大宅基地使用权流转的范围[18][23]。三是在村庄建设上强化规划引领[21]。

(二)研究方法

由于宅基地“三权分置”政策总体上在各地处于起步阶段,目前涉及定量的问题较少。151篇核心文献中有两篇文献采取了定量的研究方法,分别是《宅基地“三权分置”影响因素分析——基于长垣县试点的调查》和《宅基地“三权分置”政策实施后农户福利变化》。

乔亚楠、尹玉翠、张琪针[24]对长垣县试点地区改革推行情况及存在的问题收集数据并进行因子分析,深度探察中部平原区宅基地改革的阻力因素。得出宅基地改革道阻且长,只有正视其中的阻力因素,不断完善土地利用管理体系,倡导建立财政优先保障、社会积极参与的多元格局,才能攻坚克难,有序推进乡村振兴。

李雅娇、陈英、谢保鹏[25]基于甘肃省陇西县问卷调研,根据阿马蒂亚·森“可行能力”框架下的福利理论,构建农户参与宅基地“三权分置”政策以后的福利测量指标体系,并使用模糊数学计算政策实施以后福利值水平。研究结果表明:参与这项政策的农户家庭,总体福利水平得到提升,尤其在经济状况方面(0.701),符合“资源变资产,增加农民财产性收入”的政策初衷。但是农户的失业保障、就业机会评价值低于0.5。结论:一是政策的实施对于农户整体福利的提升是有益的,将其推向全国实行有其可行性;二是目前的政策落实与法律建设方面有矛盾,如果这一政策最终无法上升至法律层面,未来风险不可控,最终将导致政府威信受损。

(三)研究视角

将151篇核心文献通过实证与理论的研究视角不同区分后,有16篇文献是从实证的视角出发的。

现阶段学者们已经通过实地调研总结了部分试点地区关于推行宅基地“三权分置”政策过程中遇到的问题以及相应的对策建议。在试点地区中,浙江省义乌市率先探索农村宅基地改革“三权分置”路径,对其他试点地区乃至全国探索推行宅基地“三权分置”政策具有宝贵的借鉴意义。整体来看,浙江省走在宅基地“三权分置”改革的前列,浙江省德清县于2018年6月已率先颁发首批宅基地“三权分置”证书。刘圣欢和杨砚池[23]基于大理市银桥镇农村宅基地的改革试点,重点考察宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径。在明晰产权结构的基础下,落实集体所有权的路径是完善收益权、处分权和管理权;稳定农户宅基地资格权的路径是通过完善土地调整分配机制、产权登记颁证、抵押担保贷款等方式保障居住权和财产权;适度放活使用权的路径是保障农户居住权、有序放活流转权、释放发展权红利。张军涛等[26]基于江西省余江区宅基地制度改革试点提出传统农区推进宅基地“三权分置”关键在于从流转方式、流转价值、流转对象、流转平台等方面完善宅基地使用权流转市场,并以规划引领宅基地使用权的流转。叶剑锋和吴宇哲[27]基于浙江义乌宅基地“三权分置”的改革实践提出宅基地“三权分置”风险规避的对策:建立宅基地所有权实施机构;规范取得宅基地资格的条件,建立宅基地有偿使用制度,通过价格实现资格权取得公平;资格权和使用权物权化,明晰权能等。

四、研究述评

(一)研究成果

关于宅基地“三权分置”的研究,已初步形成了综合研究(法理探索、政策演绎、路径探索)和专项研究(宅基地产权配置、宅基地置换模式等)的体系化研究成果,具备经济学、管理学、政治学、社会学的多学科研究视角,法理上的逻辑架构以及合理性研究得到了丰富的发展,为后续开展宅基地“三权分置”的实践研究提供了充分的理论支撑,为实现宅基地“三权分置”的产权配置、宅基地置换、利益分配等研究领域进行了充分的讨论。

(二)研究不足

1.从研究内容来看,制度设计以及法理演绎是当前学者们研究的焦点问题,大多数研究还停留在上层建筑的制度设计层面,实施路径探索方面的研究文献较为缺乏,从农户视角出发的研究文献几乎没有。

2.从研究方法来看,大多数学者采用的是定性研究的方法,对定量分析模型的关注较少,定性分析具有一定的主观性以及局限性,难以全面考虑到农村的实际问题,进而难以给出适合当地经济发展等各方面实际情况的合理建议。

3.从研究视角来看,理论上真正从农户视角出发的文献极为缺乏,对实践中农户的利益诉求难以实现等问题关注较少。大多数学者均是从理论角度出发研究宅基地“三权分置”的权利设置的合理性以及可行性,从实证角度出发的研究文献较少。

(三)研究展望

1.研究内容从法理探索和政策演绎转向路径探索,日后研究应结合实际深入调研,充分了解当地的实际情况,寻求真正适合当地推进宅基地“三权分置”政策的实现路径。

2.研究方法从定性研究转向定性与定量相结合,对利益分配、宅基地退出补偿、使用权抵押、农地金融、农户福利变化测度等问题进行定量研究,定量的研究方法也可以运用到宅基地“三权分置”推行过程中的公平性测度上来,构建公平合理的数学模型,较为直接地量化宅基地“三权分置”政策推行过程中的公平程度。

3.研究视角从理论层面转向实证层面,关注农户利益,从农户视角出发研究关于宅基地“三权分置”的制度设计,充分考虑宅基地“三权分置”推行进程中的公平程度。宅基地“三权分置”作为乡村振兴的重要一环,是真正面向农户利益的政策,农户利益实现程度以及政策推行过程中的公平度是政策推行过程中必须考虑的重要部分。

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