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公安110“无效警情”治理研究
论文作者:司仲鹏  论文来源:中国刑警学院学报  发布时间:2018/1/10 9:37:23  

摘 要:恶意报警、刻意报警、重复报警等因素造成的“无效警情”致使110接处警工作负担过重并妨碍到公安机关110接处警正常秩序,可通过法律层面重新界定110受理范围、建立政府牵头的应急处理社会联动机制、严肃处理恶意报警违法行为、加强宣传教育引导民众理性报警等措施,从最大程度上消减和化解“无效警情”对公安工作的不利影响,减轻公安机关接处警工作负担,提高接处警工作效率,维护正常的接处警工作秩序,全面提升公安机关接处警工作规范化水平。

关键词:无效警情 接处警 社会联动机制

1 “无效警情”的来源与界定

1.1 110接处警工作及警情分类统计概述

公安机关设立110报警服务台,全天24小时受理公民报警、紧急求助和对公安机关及民警违法违纪行为的投诉。公安机关110接处警工作坚持全心全意为人民服务的宗旨,坚持快速反应并及时处置危难警情,依法严厉打击破坏社会治安秩序、侵犯公民人身财产安全的违法犯罪活动。

110报警电话起源于20世纪50年代,最初称为“匪警电话”,主要受理刑事案件。1986年,广州市公安局将“110匪警电话”改为110报警电话,正式开展110接处警工作。到了20世纪90年代,商品经济的发展促进了民权的觉醒,社会治安环境也开始复杂多变,民众更加关注自身权利的保护。

同时,在转变政府职能的背景下,“漳州110”应运而生。“漳州110”率先提出“有困难,找警察”的庄严承诺,并得到公安部的肯定,然后向全国推广。在当时政府维权体系还不是很完善的环境下,公安机关作为政府的一部分,率先担当起解决群众权益纠纷的职责,最大化的满足了人民群众人身财产权利保护和社会救助的需求。推行“有困难,找警察”承诺服务的初衷是为了更好的为人民服务。但随着社会的发展,民众对安全类的公共产品需求量大幅度增加,这让公安机关不堪重负。110接处警工作负担繁重主要表现在110指挥中心接警员的电话接警负担过重,每个报警电话响起,接警员都要认真聆听、派警、解释、沟通等;另一表现为处警民警负担过重,出警民警常常早上开始值班,直到交接班一直在处警现场。笔者从警情分类展开研究,从公民报警角度理清造成公安接处警工作负担过重的原因,从而达到减轻公安机关110接处警工作负担的目标。

下表是某县级市公安机关警情分类统计情况,因为数据来源于实践部门,为尊重客观真实性,其标准亦采用实践部门的认定标准,后详述之。从上表我们看出,2017年第一季度的3个月中,无效警情分别占当月警情总数的78.74%、79.08%和78.85%。在有效警情当中,求助类警情分别占当月有效警情的3 9 . 2 3 % 、3 8 . 4 4 % 和40.81%,也就是说连续3个月的刑事、治安、火灾或交通类警情占总接警量的12.90%、12.88%和12.50%,剩余的大多数报警都属于求助类和无效警情。从统计数字上看,无效警情和求助类警情占据很大比例,也意味着处置此类警情将占用大量的警用资源,是接处警工作负担中很大的一部分。

1.2 “无效警情”的界定与分析

警情产生源自当事人拨打110报警电话,警情的核心是突出一个“警”字,警情应围绕公安机关中心工作展开,即警情应体现出与违法犯罪有关、与维护国家安全和社会治安秩序行为或紧急性事件有关,这是警情的内涵和特征,有此特征的警情即“有效警情”,反之为“无效警情”。从上表来看,从严格意义上只有刑事警情、治安警情、交通警情和火警等才属于“有效警情”,其余均为“无效警情”。但国际上对现代警察职能界定的主流观点是打击犯罪、维护秩序和服务民众,现代国家也特别强调政府的服务职能,比如我国警察的宗旨即为全心全意为人民服务,而且人民警察法也特别强调了公安机关承担社会救助的职能,刑事案件、治安案事件、交通警情、火灾和求助类警情在实务中均应属于“有效警情”,除此以外的报警电话属“无效警情”。

“无效警情”的概念来源于公安工作实践,直接出现在 110接处警工作统计报表中,从报警的角度看,形式和内容均符合法律依据的报警形成了“有效报警”,110指挥中心民警派警和派出所民警出警并处理警情等一系列履职活动构成了所谓的“有效警情”;而“无效警情”是指尽管有当事人拨打了110报警电话,但由于形式或者内容不符合法律规范的报警要件,所以不能实现有效接警、派警和出警后续的法律活动,也产生不了报警后的法律效果。从理论上分,“无效警情”包括“无效报警”和“无效警情” 两类。实务中“无效警情”和“有效警情”的认定标准,主要是根据报警这一程序环节来判断,报警人描述的情形符合公安接警的形式要件且公安民警出警,即认定为一次“有效警情”;报警人拨打了报警电话,而指挥中心民警接听后没有派警的报警为“无效警情”。很多情况下,当事人报警后,接警民警派警,处警单位民警出警,但到达现场后,发现现场情况可能与报警人在报警电话中向接警民警所描述的不一致,存在恶意报警、虚构警情或非公安管辖范畴等情况,出警民警的处警行为实际上是无效的,并没有实现警察职权运用或警察功能发挥的客观效果,浪费了警察资源。笔者将其称之为“实体意义上的无效警情”。

笔者认为“无效警情”应该不仅包括形式意义上的无效警情,还包括实体意义上的无效警情,即“广义无效警情”,包括了报警环节和处警环节的无效警情,内容上包括虚假报警、恶意报警、刻意报警、骚扰报警、重复报警、无声性报警、反复催警、不涉及警察事务内容的报警、非紧急性的非警务警情类报警等。后文主要是基于“广义无效警情”展开论述的。

1.3 “无效警情”对公安工作的消极影响

大量的恶意虚假报警等“无效警情”给公安110接处警正常工作秩序带来了严重的干扰,影响了110接处警功能的有效发挥。

1.3.1 破坏了正常的接处警工作秩序

110报警电话承担着打击违法犯罪活动、实时快速应对各种社会突发危机事件的重要职责。110电话响起,接警民警会把每一个报警电话当做万分紧急警情来对待,都是高度紧张的做好全面应对的准备,当发现对方仅是为新手机试音或者无人应答时,接警民警会有一种不被尊重并受戏谑的感觉,会影响接警民警对下一个报警电话的处置,或许还会贻误其他更严重警情及时进入指挥中心的时机。

1.3.2 造成警力资源的浪费,加剧警力不足的矛盾

处警民警为处置根本不存在的警情而开展调查工作所投入的人力、物力成本是对国家资源的一种浪费。根据110接处警工作要求,只要有指挥中心派警,值班民警接到指挥中心指令后,必须尽快处警,不得以任何理由推诿或延误,否则会被追责。如果赶到事发现场,发现警情是夫妻怄气、经济纠纷或同一事件重复报警,且并未发现其他治安冲突的行为时,民警多是告知双方权利义务,指明其应采取的正当措施。某城区派出所每天接警量一般在40起左右①,个别时间会达到70起的日值,而该派出所每天出警民警5~6人,辅警3~4人,两台出警车。如果忙的时候,会出现警车全天运转,民警吃饭时也是拿着对讲机随时倾听警情指令。“无效警情”加剧了现有警力不足的矛盾,报警人也抱怨并投诉民警出警时间过长,民警亦是身心俱疲。

1.3.3 造成警察权威的弱化,法律尊严受损

法律所确认的社会治安秩序依靠警察来维持,打击违法犯罪活动是法律赋予公安机关的职责,110接处警工作机制的初衷在于增强公安机关的快速反应能力和更方便群众报警。警情就是使命,警情就是职责。如果把拨打110当成儿戏,恶意报警、虚假报警频发,警察权威就会受到挑战,法律尊严受损,长此下去,警察执法将会大受影响,无序的社会治安秩序也会使民众根本利益受损。从法治的角度,公安机关的权力和职责是有限的,并受到法律的约束。作为执法者的警察面对非警察职责范畴内的事项也常常是无能为力的,但民众通过报警形式请求警察解决非警察职责范畴的事项,只会让警察为难,甚至让民众抱怨民警不作为,从而拉低民众对警察的信任感。

2 产生大量“无效警情”的原因

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