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有效政府理论对我国行政改革的启示探讨
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2014/4/6 15:53:17  

一、“有限政府”的提出及理论基础

“有限政府”是相对于“无限政府”、“全能政府”而言的,在西方人眼中,政府历来视为道德或宗教上的罪孽。在西方国家的统治理念中自由主义理论占据主导,要求政府权力的设置和行使都应受到有效的管制。“管得最少的政府就是最好的政府”是西方人政府观念的真实写照。西方国家普遍确立的宪政主义原则,从根本上限制了政治权力,形成了法治意义上的“有限政府”[1]257-260。

19世纪在欧洲大陆流行的霍布斯、洛克等人的政治学说,为有限政府理论的形成奠定了必要的思想基础。而有限政府理论第一次被提炼为一套的知识是洛克的《政府论》。洛克的自然权利理论、社会契约理论和分权制衡理论构成了有限政府理论的核心。

二战后,有限政府理论再次复兴,代表人物有哈耶克、布坎南等,重要代表理论有公共选择理论、政府有限能力理论等。布坎南从人性自私的角度从发,提出有限政府将是宪政的必然选择[2]103。公共选择理论的基本特点是以经济人的假定为分析出发点,指出如同存在“市场失灵”一样也同样存在“政府失灵”,过多的国家干预只会扰乱和破坏经济生活的内在自然秩序,严重危害民主制度的生存。因此,公共选择理论必须大力减少国家干预,尽力发挥市场的功能。政府干预永远只能是第二位的选择。“政府的失败”是公共选择理论的研究重点,分析政府行为的效率以及寻找使政府最有效率工作的规则制约体系,是公共选择理论的最高目标[3]343。

二、有限政府面临的危机

随着经济和科技的不断发展,环境的改变,各国学者对于政府职能研究的不断深入。于此同时,人们对有限政府的观点正在逐渐改变,有限政府模式在理论上、实践上都面临着种种困境。

(一)有限政府面临的理论危机

有限政府理念可以归纳为两方面内涵:政府规模的有限和政府职能的有限。有限政府理论把政府机构和职能作为政府规模膨胀和效率低下的思考终点,仅围绕机构和职能而展开的限制政府规模的方案那都是不成功的。作为判断政府优劣的标准,不在于规模的大小和职能的多少,而在于政府在社会整体结构中的地位和作用,以及衡量政府在管理公共事务是否具有高效率。实际上,政府规模和职能边界的合理界限不是固定的,也没有一个适合所有国家的标准。

(二)有限政府面临的改革危机

有限政府的提出来自政府全面干涉社会经济而导致政府机构急剧膨胀、行政效率低下和财政负担沉重等消极后果的背景下。有限政府的提出消除了无限政府带来的诸多问题,但是,随着发展,有限政府越来越不适应公共行政的发展和公众日益增高的对政府绩效的要求。

在政府行政过程中,一味强调削减政府规模和缩减政府职能范围,而不关注政府机构素质的提高和政府职能的重构,也难以保证政府行政的效率和效能。并且,有限政府的价值取向并不能满足公众对于政府效能和政府回应性的要求,在新的条件下,不能完成真正的政府治理。

(三)有限政府面临的社会危机

有限政府作为自由主义的宪政观,使公民在政府中管理自身事务,将社会问题推到私人和社会中解决。在这个政府治理的模式下,社会福利的增进是通过个人努力而不是通过政府的工作来实现。然而,政府治理的目的是要更好地维护民众的根本利益,并相应地制定政策,干预经济。在这种情况下,出现的新宪政论认为,宪政的目的不仅是限制政府权力,还必须能有效地利用这些权力,制定政策,提高公民的福利,而有限政府在这方面显然力不从心。

三、有效政府的兴起

1997年,世界银行发表了《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》,以“变革世界中的政府”为副题指出,变革的世界需要一个有效政府。经济和社会的可持续发展所需要的,既不是“小政府”,也不是“大政府”,而是有效政府。报告强调,“如果没有有效的政府,经济的、社会的和可持续的发展是不可能的”。[4]文中明确提出了“有效政府”的概念,引起了西方学者关注,国内学者张曙光等人从政府职能出发研究有效政府,胡家勇对有效政府进行了初步的经济学分析[5]。

有效政府首先应该是有限的政府,实现与市场或者社会力量的职能均衡。[6]有限政府的实质性是以市场为基础的政府,政府让市场去生产和供给竞争性的物品和服务,在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制。政府的精力主要集中于规则的制定和实施上,营造一个有利的激励环境,建设市场制度,并促进市场的有序运行。因此,从这样的角度出发,一个有效政府的建立必须是建立在有限政府的基础上的。此外,有效政府还应该具备一下三个要素:

(一)有效政府必须具有法律效力

有效政府必然是法治政府,只有法治才能保证社会的有序运作。西方国家,政府的执政和行政的先决条件即为:宪政。也就是说政府因符合正当手续得到认可的,有法律效力的才能合法的行使权力。这是有效政府建立的宪政基础,一切政府须必以个人同意为根据,无论何种政府非经人民同意批准,都无法存在。

政府的合法性来源可以从三个方面来理解:第一,法律赋予政府主体地位的确立,赋予政府手中的权力。第二,政府在法律授权的范围内行驶权力,不仅要符合实体法的规定,且要符合程序法的规定。第三,政府有义务给因为政府行为而受到利益损失的一方提供法律的救济,并保障对方的合法权益。

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