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民意表达的自由及其控制研究——网上信访与实名制的政治学逻辑
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2014/5/10 20:08:30  

一、问题的提出与研究视角的切入

信访制度是极具中国特色的一种政治安排,“从源远流长的中国历史来看,信访制度的结构及运作方式,有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景,从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等到近现代的来信来访,信访活动可谓是历史悠久。”[1]1951 年,政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,提出要密切联系群众,鼓励人民监督政府及其工作人员,这是当代信访制度的重要开端。1957 年《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》明确将人民来信来访制度列入其中,信访制度基本建立。之后的数十年,《党政机关信访工作暂行条例(草案)》、《当前信访工作的形势和今后的任务》等系列文件的办法与实施,推动着信访制度的逐步完善。1995 年开始实施的《信访条例》则进一步为信访制度提供了法律支持,信访活动逐步走向制度化、法治化、规范化。2005 年新的《信访条例》开始实施。可以说,建国六十多年来,这一制度在“民意表达、权力监督、权利救济、社会稳定”[2]等方面发挥了重要功能。然而,随着市场经济的深入发展、社会利益的多元化和社会矛盾的日益繁杂,这种直接处理官僚与人民之间矛盾的制度安排并不能满足当前的需求,信访制度逐步陷入了种种困境,如信访处理与信息公开程度较低、形式单一,信访制度本身是人治大于法治的表现,制度功能由最初的“下情上达”越位为拥有实权的纠纷裁决机制,信访的解决过程干扰司法独立、消释司法权,信访工作解决问题的有效性不高等,大量越级上访、缠访、闹访、截访、上访者自焚等现象层出不穷等等。可以说, 不时被置于舆论风口浪尖并饱受诘难的信访制度在很大程度上由设立之初的“减压阀变成了增压器”,[3]面临着亟需变革的境遇。

当前,随着科学技术的飞跃发展,网络深刻地改变了人们的生产、生活和交往方式,逐步成为聚集民意、表达诉求的重要渠道。网络技术的发展和人们对网络越来越强的依赖为信访制度的改革提供了契机。民众诉求生成于现实,集聚于网络,网上信访即是信访工作积极适应信息化快速发展和信访形势需要, 探索拓宽畅通民意诉求和表达渠道的新方式之一。①在网上“国家投诉受理办公室”,只有实名注册,才能进一步投诉和提出建议。这里的注册必须登记与身份证一致的姓名、身份证号、职业、家庭地址、通讯地址、联系电话,而匿名、事实不清与责任主体不明的投诉则被明确列入了不受理的范围。在省市级网上信访平台,姓名、身份证号与联系方式也是注册登记的必填信息。由此可见,网上信访实行实名制。

网上信访实行实名制首先和信访的特性有关。网上信访除了提供投诉和建议的入口由“上门”改为“上网”之外,处理工作与传统的信访是一样的。如传统信访一样,大部分网上信访和自身利益相关, 是对自身利益的表达和申诉,强烈期待相关部门的处理和回应。因此,需要信访者提供真实的个人信息, 才能将处理结果准确地通知到每个信访者。对信访工作人员来讲,网上投诉、控告和建议需要进一步的审查和证据, 实名制则为信访工作的深入开展提供便利。这也是实名制的现实需要。从政治学的角度来看,网上信访与实名制则有独特的逻辑。在信访制度的权利救济功能彰显的今天, 民意的自由表达依然是实现其它功能的前提。因此,民意的自由表达是信访制度的首要功能。与时俱进,应运而生的网上信访更是拓宽了民意自由表达的渠道。然而自由是有限度的,民意的自由表达不能侵犯他人自由的权利,不能超越法律的相关规定,网上信访也需要一定的控制, 实名制则是其中控制手段之一。不容否认,控制手段为目的服务,它也需要一定的限制。由此,网上信访与实名制也就形成了一条相对完整的逻辑线条。

二、网上信访: 网络时代民意自由表达的新方式

表达自由是“公民享有的受法律规定、认可和保障的,使用各种媒介手段与方式公开发表、传递自己的意见、主张、观点、情感等内容而不受任何他人或组织干涉、限制或侵犯的权利,”[4]包括言论、出版、著作、新闻等自由,具有凸显个人价值、探索增进知识、汇聚民意、疏导社会情绪、维系社会稳定、监督公权力、推动民主、繁荣文化、促进交流、娱乐大众等功能,被西方法学理论和宪法学称作“公民‘最根本的权利’或是‘第一权利’,是其他自由权利的‘源泉’,又是其他自由的‘条件’”,[5](P555)被马克思誉为“一切自由中最神圣的,因为它是一切的基础。”[6](P573)信访则是中国公民自由表达利益诉求和意见的一种方式, 有其法律依据。宪法第三十五条和第四十一条明确指出公民享有表达自由权, 公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,向相关国家机关提出申诉、控告、检举和依法获得赔偿的权利。可以说,信访权是国家法律明确赋予公民的基本权利。

在信访制度亟需变革的当前, 网络为拓宽信访渠道提供了重要的技术支持和场所, 网上信访的逐步实现也经过了近10 年的探索与实践。2005 年,国务院修订的《信访条例》将电子邮件列入信访的形式,网上信访初具雏形。2007 年,中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确提出要开通网上信访等多种渠道。同年,国家信访局在全国范围内启动100 家网上信访试点,各试点纷纷建成开放网上信访受理平台、网上信访办公室、网上信访投诉室等。2009 年1 月,国家信访局门户网站设立“国家投诉受理办公室”,受理电子邮件、信函等形式投诉的三农事项,之后逐步增加社会保障、城乡建设等方面的内容。2013 年7 月1 日, 国家信访局全面开放网上投诉。至此,经过8 年的试行,网上信访正式成为民意自由表达与利益诉求的新渠道与新方式。

从信访的内容来看, 网上信访不再局限于反映社会发展时代特征和矛盾突出的社会保障、三农、城乡建设等领域,而是全面放开。在网上国家投诉受理办公室,包括33 个中央机关和部门,涉及纪检、人事、公检法、财政、审计、国土、环境教育、民政、证监、银监、保监、卫生、税务、农业、林业、工会、科技、铁路、广播、宣传、民政等。公民网上信访的内容再进一步分类的话则包括咨询求助、建言献策、投诉举报等。可以说,内容的全面放开是新时期民意得到释放、利益自由表达的重要前提和表现。

从信访的载体与形式来看, 网上信访的载体可以是电脑,也可以是智能手机,只要是有可以链接的网络,都可以实现网上信访。网上信访的形式也与时俱进,有网上视频信访室、手机信访服务室、网上信访投诉室、领导网上接访室等。①尽管视频信访、手机信访等的应用还未普及,但随着当前计算机技术、网络技术的日新月异和人们拥有智能手机、电脑数量的增加,这些都是网上信访的形式和新趋势,大大提高了人们网上信访的可选择性与便捷性。

从信访的数量来看, 尽管依然有很多人囿于各种因素,选择传统的登门上访,但是随着电脑和智能手机在城乡的广泛普及与上网人群数量的日益增多, 已经有越来越多的人选择低成本、便捷的网上信访来表达诉求,甚至以前觉得没必要登门上访的投诉和建议也可以通过网络途径来完成。据报道,广东省网上信访平台开通第一年(即2010 年),就“受理网上信访事项12938 件,占全局信访总量的20%”。[7]“2011 年,成都市网上信访受理平台收到来信7508 件,占同期传统来信来访的三分之二;而2012 年前4 个月,网上信访受理平台受理来信3826 件,已超过同期传统来信来访的件次。”[8]随着网络技术的日益成熟和网上信访的大力推广, 网上信访逐步成为人们参与信访的主要渠道也指日可待。

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