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基于政府职能转型视角的政府审计参与国家治理研究
论文作者:徐向真 宋舜玲  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2015/11/24 11:14:15  

一、政府审计参与国家治理的发展历史

政府审计是政府审计机关代表政府依法进行的审计,不可避免地伴随一国法律、法规、政治、经济和社会条件的改变而改变其审计职责,并且每个时期的审计职责都与当时社会的政治、经济条件密切相关[3]。政府审计是国家治理过程中不可或缺的组成部分,伴随着国家治理的产生而产生,发展而发展,对审计理论的认识势必会对国家治理的理论基础和实践产生深远影响。因此,政府审计参与国家治理的发展过程与政府审计理论的发展过程是相通相融的,和政府审计的理论基础一样,政府审计参与国家治理的发展过程也依次经历了监督评价、免疫系统和国家治理等三个阶段。

(一)监督评价阶段

监督评价论认为受托经济责任是审计产生的根源。这种观点认为审计之所以产生是由于委托方和受托方之间存在一种委托代理关系,由于信息不对称及逆向选择的存在,要保证双方有效完成任务,就必须有专门的机构对委托代理关系中责任的履行情况进行监督、评价。公共经济受托责任作为其分支和受托经济责任有着共同的本质:人民将公共资源、公权权力委托给政府,政府接受人民的委托,在享受权力的同时必须对人民负责。然而政府在行使权力的过程中可能出现以权谋私、乱用职权的行为,作为国家的真正主人为保护其所有者权益,急需客观、公正、独立的第三方来监督、评价,政府审计应运而生。

(二)免疫系统阶段

“审计免疫系统论”是由刘家义审计长于2008年3月在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上提出,他认为审计的本质是国家经济社会运行的一个免疫系统,其第一要务是保障国家安全,最高目标是维护国家或人民群众的根本利益[4]。该论述丰富了政府审计的内涵,并赋予政府审计更多的职责与使命,其审计的本质观也是审计免疫系统的逻辑起点与最终归宿。

政府审计所囊括的范围和职能也在不断扩展,从更广泛的深度推动和完善着国家治理,政府审计不再仅仅局限于经济监督领域,它涉足政治、经济、文化、科技和生态等社会生活的方方面面,在营造诚信的市场经济氛围的同时,提高国家运行效率,弥补失灵,并能促使国家更早地感知市场运行中的风险,辨别其危害程度,以及时准确地运用其法定权力来抵御这种危害,最终达到保障国家安全、健康高效运转的目的。

(三)国家治理阶段

2011年7月,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话奠定了国家治理的基调,自此政府审计提升到国家治理的层面,认为“在国家治理中,国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统,是国家治理的重要组成部分”[5]。另外,我国《宪法》第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”由此可见,政府审计作为国家契约的一种治理机制,以明文的形式列入国家治理的组成部分,而不再只是一种手段和工具。

国家治理理论以不完全契约下的委托代理理论为基础,是对免疫系统论的升华与演进,认为政府审计应围绕“善治”展开,处理好社会运行中各种公共管理、委托代理关系,以解决好人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题,最终实现人与社会的全面协调可持续发展。

综上,不难看出,政府审计经历的三个阶段是一种递进关系,前者是后者的基础,后者是对前者的提升与改善。在这三个阶段政府审计扮演的职责在不断完善,在监督评价阶段,政府审计以监督、评价为依托监督财政收支的真实性、合法性和有效性;在免疫系统阶段,政府审计在监督、评价的基础上纳入服务的功能,预防、揭露和抵御经济社会运行中存在的问题、提出建设性意见;到了国家治理阶段,政府审计作为国家治理的重要组成部分,最终目的是为国家治理服务,并为服务国家治理提出前瞻性的见解。

二、国家治理与政府职能转型的新变化与要求

所谓国家治理是指国家通过配置和运作公共权力,执行一定的政治理念,始终围绕着特定秩序,对公共事务进行调控、引导和支配,保持良性和可持续发展的善治状态和过程[6]。国家治理有着较丰富的内涵,从政治学的角度来讲是对政治权力、公共资源、政治事务的处理以规范社会秩序;从经济学的角度来讲则是对资源的有效利用,达到社会福利和效益的最大化;从生态学的角度,国家治理的侧重点是维护人与自然的和谐发展。国家治理涉及众多的政府部门和治理工具,实际上其最终目的都是为了解决社会公共问题,维护国家政治、经济秩序,促进资源的有效分配,从而建立法治、高效、透明、责任的政府,以保障社会繁荣和谐与持续发展[7]。

(一)我国国家治理的新变化

国家治理体系的形成,是一个历史的渐进的过程。我国的国家治理经历了计划经济时代的传统行政管理、改革开放和市场经济时代的新公共管理和新世纪以来的治理现代化三个阶段[8],对国家治理的要求也在随之发生改变。

新中国成立至改革开放之前,我国实行计划经济体制,国家控制着经济的命脉,权力集中于政府手中,是传统行政管理。为了实现经济的快速增长,邓小平带领中国开启了改革开放的历程,原有的计划经济体制已不再适应形势的需要,逐渐为市场经济体制所取代。市场经济发展壮大,公共领域也获得前所未有的自由,各种非营利组织、行业协会、企业机构如雨后春笋般出现。国家治理由单一的政府主体转向政府、社会组织与公民的互动合作,并着重于市场经济体制的建立与完善。到了21世纪,党的十六届四中全会和十七大分别提出“构建和谐社会”和“科学发展观”的目标,转变经济发展方式推动产业结构优化升级迫在眉睫。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,这再次表明国家治理进入新阶段。尤其是近年来,以人为本的理念深入社会生活的各个领域,中共中央高度重视和创新社会管理,全民参与的国家治理模式正在形成。国家治理的结构也从围绕确立市场机制配置资源的基础地位、提高行政效率、加速经济增长深入到促进经济发展方式转变和构建和谐社会及其相关领域。

国家治理是一个曲折而又向上的过程,当代中国要求国家治理立足中国的国情、政情、社情涵盖政治、经济、文化、社会和生态等社会生活方方面面的同时,更加科学化、制度化、民主化、法制化、规范化,坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则处理好公共关系中的各项事务,建立高效廉洁的法治政府,实现人与自然的和谐发展。

(二)我国国家治理与政府职能转型的新要求

国家治理和政府职能的转型是治理主体之间不断调整、适应、改进和相互磨合平衡的过程。自改革开放以来在实现现代化的进程中,我国的国家治理和政府职能实现了重大转型:从注重效率优先的发展型国家到公正价值诉求的和谐型国家治理模式的演变;从全能国家一元治理演进到市场、国家与社会多元并治;从被动应付到积极应对,再到通过自身推动现代化和全球化[9]。国家治理是实现政府职能转型的重要前提和保障,政府职能的成功转型反过来促进国家治理的顺利进行。为实现我国的社会主义现代化,走出一条科技含量高、经济效益好、人与自然和谐发展的社会主义道路,当今社会对我国国家治理和政府职能转型提出了新的要求。

1.创新社会治理体制。实现资源的良性配置、行政体制的深入改革,政府职能的成功转型,中华民族伟大的复兴梦,人的自由而全面的发展,必须创新社会治理体制。创新社会治理体制,是实现政企、政社分开的必要举措,能有效保障公民参与国家事务管理,促进国家与公民的良性互动,推动和谐社会的发展;是催生各职能主体行为规范化、透明化、公开化的利器,激发社会活力,规范市场行为,弥补效率低下和供给的缺失;是完善基层群众自治制度,统筹城乡发展、区域发展、社会发展、预防和化解社会矛盾的有利武器,维护社会的和平与稳定;是构建合作型、监督型、预防型、整体型社会治理模式的前提保障,培养国家与政府与民众的洞察力、调节力和互动力,充分发挥国家和政府免疫功能、权力制衡的约束监督机制,实现治理模式的良性和均衡发展。

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