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政府购买养老服务的风险识别及防范研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2016/8/13 8:15:48  

一、政府购买养老服务风险防范的理论基础

(一)风险管理理论

风险防范是指政府运用公共权力,发挥政府在风险预防中的积极作用。通过持续监测发现可能引发风险的因素,依据法律制定一定的规则和措施,对个人和组织的行为进行限制与调控,以达到避免突发事件的发生或者降低风险的危害性的目的。风险社会需要结合国家和社会的力量进行有效的风险规制。特别是将风险具体到某一领域的时候,可以根据对不同类别的风险采取相应的措施加之规制。风险管理决策于未知之中,一般包括风险识别、风险评估、风险控制三个环节。购买养老服务作为政府的一项民生政策更需要政府部门对其风险进行防范。政府购买养老服务的风险防范就是指,深入了解政府购买养老服务的过程,分析其中出现的问题、可能诱发的风险和已经出现的风险,并提出解决问题的方案和建立风险监管机制,完善购买制度,尽可能的做到在风险的防范。

(二)政府购买公共服务的批判说

在学术界领域,政府购买的支持者很多,但是此项举措也不缺乏批评的声音。有人认为政府购买服务存在隐性成本,会导致费用的增加,并且可能会产生腐败。S.R.Fisher认为,政府工作人员比私营企业的雇员更具备提供服务的相关经验,且私企雇员的稳定性能力差[1]。O.Hart等人认为,政府购买服务是通过牺牲服务质量和水平来降低政府的成本。这是因为政府将一部分服务承包给企业,但是企业本身具有获取最大利润的天然属性[2]。这些研究都表明,政府购买公共服务中存在着诸多风险。

(三)目前国内学者的研究成果

通过对学术界相关文献的梳理可以发现,风险防范问题上已经积累了丰富的研究成果,但对风险的界定大多集中在自然科学、金融、环境、食品等领域。通过知网数据库的检索得出,国内社会科学类风险的相关研究较少,只有不到3000篇,再具体到行政学类的风险研究就更少,将风险研究应用到政府购买方面的文献不足30篇。目前学术界对政府购买养老服务的风险防控的研究并不深入,这会导致政府购买养老服务在风险防范方面缺少必要的理论指导

二、政府购买养老服务的风险识别

风险伴随政府购买养老服务的整个过程,每个环节都会存在潜在的风险。按照风险的来源,政府购买养老服务中的风险大致有:

(一)成本高的风险

政府购买养老服务是由政府出资、非政府组织负责管理并提供服务的契约服务,政府和可以提供养老服务的机构之间存在着商品交易的关系,也就存在着交易成本。主要的交易成本有以下几方面。

第一,签订合同,修改合同产生的费用。在政府将养老服务外包给非政府组织时,需要对其进行调查,制定合理的购买价格。由于养老服务的特殊性,使得购买的价格难以估算。因此就为签订合同带来了一些繁琐的程序。在实施的过程中,交易各方信息的不完全、大量的不可控影响因素,政府可能要求修订合约,同时,当提供养老服务的机构提供新的产品新的服务时也会产生大量的合同修改。合约的重新谈判和合同的屡次修改会引起额外费用的增加。

第二,解决争端与诉讼导致成本的增加。在实践过程中,很多合同的履行是使用私人商谈等非正规的方式,而不是使用合同中规定的具有法律效力的方式。这种私人解决方式和该服务合同的行政私法性、涉他性,是隐性成本产生的根本。政府与提供方由于各自利益的不一致,或者是关于服务绩效的衡量存在分歧时,会发生争端与诉讼。购买中相关法律制度与政策的变更也通常带来双方的争议。购买的主体之间对政策理解不同,认识存在差异更容易增加政府的争议与诉讼可能。争议和诉讼会带来成本的增加。

第三,政府的制度变革带来的额外费用。政府购买养老服务是转变政府职能的一种具体表现,伴随着政府的制度变革,政府将一部分工作外包给第三方,这样会导致一部分工作人员的工作量减少,政府将重新安置这些人员、调整工作岗位。这些也会带来一定的隐性费用。

(二)成效的不确定性

政府购买养老服务的目的就是要提高服务的效率和质量,由于我国在这方面起步晚,目前还处于初步阶段,政府和市场都没有做好相应的准备来迎接此项政策的全面开展。具体表现在以下几方面。

第一,我国非政府组织管理仍有待提高。我国的非营利组织存在着诸多不足,如有的缺乏有力的领导和管理,无法获得必需的经费资助;有的与政府机构有着千丝万缕的联系,独立性差;有的缺乏主动性、创造性和进取精神,工作效率不高;有的缺乏对公民的号召力,人才缺乏,没有新鲜血液输入, 年龄和知识结构老化等。在此状态下,有能力提供高质量养老服务的机构少之又少,从而导致提供给老年人的服务质量低下。

第二,政府购买行为可能只是在“作秀”。政府部门的服务意识薄弱,只是为了要转变政府职能而转变,而不是真正意识到政府购买养老服务的重要性,从而具备了各种条件才开始放手让非政府组织去做。这样的话,政府只是在推卸责任,服务质量当然没有本身提供要好。

第三,公众对购买的态度不明确。购买养老服务能否达到预期的目标很大程度上取决于服务对象的态度。服务对象顺利接受的话,政策目标就能很好地实现;反之,该项政策的执行就面临风险性,预期目标就很难实现。如果服务对象只是部分地接受某一项公共政策,那么该项政策的执行难度就加大,风险性随之增加。很多外包改革的事实表明,民众对于私人部门服务的期望往往要高于对政府部门的期望。由此导致民众对私人部门的容忍度相对较低。在市场力量介入公共领域之后,效果一旦不如人意的话,民众质疑和反对的呼声往往很强烈。

(三)寻租风险

政府购买养老服务中可能存在寻租风险,也就是存在公共利益和私人利益之间的暗箱交换。在我国养老服务市场体系不健全、政府购买的监管体制不完善的情况下,购买行为发生寻租风险的概率会特别大。政府购买养老服务的过程中,政府部门可能会利用手中的权力主动向承包方索要一定的好处费,参与投标的供应商为了中标也可能会主动行贿。通过不公平、不正当的手段获得标的的供应商,很多时候并不是可以提供最好服务的承包者,可能会出现损害老年人利益的行为。

(四)市场竞争风险

养老服务在购买的过程中需要良好的市场环境作为背景。有研究说明,在市场中很少会有足够代理商,完全竞争的实现很不现实,而且需要不断采取措施来促进竞争[3]。在市场中有公平充分的竞争是政府购买成功的关键。目前,我国的市场经济发展并不完善,能够承接服务的企业和社会组织还太少;政府对养老服务招投标的信息发布的太少,很多提供养老服务的机构并没有完全了解这些信息。这样的情况下,政府可以选择的代理商就会减少,代理商少就会给政府的选择带来局限性,市场上缺少竞争,服务质量就会降低。面对不充分竞争的情况,市场上就会出现供应商的垄断的现象,从而导致服务质量较低。这就埋下了竞争不充分的隐患风险。

三、政府购买养老服务风险防范的应对措施

尽管政府购买养老服务已经是世界性的制度趋势,但是该项政策工具是一把双刃剑。我国政府需要风险意识进行风险防范。

(一)服务成本的风险防范策略

建立灵活性合同、加强各方沟通来降低服务的成本。政府在签订合同时,应该注意其灵活性,以便于在后来的修改中减少不必要的麻烦。同时,在与供应商协商中,应该就相关的具体要求特别是绩效的评估进行沟通,减少不必要的服务支出。沟通还可以使其双方的目标达成一致,减少信息不协调的而造成的问题。同时,政府应该聘请相关的专家作购买顾问,增强政府购买的水平和经验。一个难以解决的问题就是对养老服务的价格进行科学的预算。这个是政府购买养老服务成本是否合理的关键环节。价格过高过低都会存在问题,由于养老服务的特殊性,只有在服务提供之后才能感受到质量的好坏。我国目前正在处于购买的开始阶段,成功的成熟的经验太少。该怎样科学、有效的确定养老服务的购买价格是一个难题。

(二)成效不确定性的防范策略

政府购买养老服务的初衷是提高服务供给的效率和质量。要使购买行为富有成效就需要养老市场的充分发展和政府服务意识的增强和职能的彻底转变。

对于养老服务市场来说,目前我国政府购买养老服务尚处于起步阶段,市场主体尚未成熟,很多社会组织没有资格参与竞标。应该大力推进社会组织改革,构建枢纽型社会组织工作体系。加强政府购买养老服务知识的培训,培养一批既熟悉政府公共管理,又具备专业能力的公共服务人才。同时,培育提供养老服务机构的契约精神。在责任谈判中,作为谈判桌上的弱势方,养老机构的谈判能力需要在实践中加以锻炼,养老机构的谈判资本也需要其在公共服务的提供中不断积累;作为谈判桌上的强势方,政府有必要对养老机构实行既规范引导,又培育支持的措施,在相互的合作中不断提养老机构的参政意识与责任意识。

政府职能的转变是政府购买养老服务的前提。政府在放权的同时也要进行引导,增强服务型政府的意识,对供应商提供的服务质量进行全面监管,以保障养老服务供给的及时、有效。如果承包方给养老人造成损害,应该由承包方主动承担责任。当承包方不能完全承担责任时,为将养老服务外包出去的政府就应当承担补充责任。

(三)寻租行为的防范

把政府购买养老服务纳入法制化轨道,具体完善的法律规范是行动的基础。正当法律程序是遏制寻租行为的的重要措施。西方国家通过制定完善的法律制度来防范政府在购买过程中的寻租问题。我们要在法律上通过确定购买程序、监督机制、绩效评估等来杜绝寻租行为的发生。其中最为重要的是政府要提高招标的透明度,建立完善的信息发布渠道,让每一个可能要参加竞标的组织都可以获取到正确的信息。

(四)对缺乏竞争的防范

实现养老服务供给主体的多元化,不断培育社会组织的发展。政府应该吸纳市场主体与社会主体积极参与养老服务的供给。购买养老服务是将市场机制和合作机制引入到养老服务供给中。

市场化的过程就要求存在足够多养老服务供应商,且供应商之间是竞争的关系。由此可见,政府购买养老服务要打破行政壁垒,消除垄断经营,保证充足可供选择的供应商,为各类市场主体提供平等的竞争机会。因此这还需要积极促进非营利组织与营利组织在社会服务领域共存的局面,不能一家独大,两者都可以参与养老服务项目。同时,公平竞争的原则也不能排除对新生的社会服务组织的一定程度上的倾斜,适度的扶持会促进养老服务的质量,为公平竞争的环境做了良好准备。公平竞争的市场原则是通过公开、透明和公正的招标,选择最合适最具实力的养老服务供应者。为了确保招标竞标结果最有效,政府作为招标者,要建立完善的招投标制度,对购买服务的目标、服务的期限、服务要达到的效果以及承接者应该具备的资质进行明确的规范。

四、小结

政府购买养老服务作为缓解养老服务供需矛盾,提高服务绩效的一种方法,其有效推进的关键在于对其中的风险进行防范,把不确定性降到最小。因此需要各方对风险进行分担,政府要树立风险意识,加强自身的责任,出台相应的法律法规规范自身及其供应方的行为,同时要加大对社会组织的培育和发展等。本文因没有对存在的风险进行分类归纳,也没有进行定量的风险评估分析,因此需要进一步的改进。

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