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国家审计在国家治理中的作用探讨
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2016/10/19 10:33:57  

一、引言

国外针对国家审计与国家治理的相关研究,主要基于两方面。一方面专门以国家治理或政府治理研究为着力点。美国著名政治和行政学家B·盖伊·彼得斯(B.Guy Peters)(1982)认为国家治理是一个持续不断的过程,只要存在国家这一过程就永不停止。英国政治学家Andrew Heywood(1999)从权力学说的视角阐述国家治理,认为所有政治都是关乎权力的,政治实践经常被视为权力的运作,审计活动作为国家治理的重要组成部分,其活动无疑带有浓厚的政治色彩。加拿大学者Kooiman(1999)认为政府治理是公私共同参加者的目的均是为了创造更多的社会机会,化解经济社会存在的现实问题,并能够发挥建设性作用的一种制度安排。美国行政学家Kornai(2001)认为在国家治理结构上要警惕三个谬误,一是对政府治理的过度迷信;二是对市场矫正的过度迷信;三是对公民社会、非政府组织、非赢利机构以及社会资本的过度迷信。另一方面以受托经济责任的国家审计治理研究为着力点。国际上最高的INTOSAI 审计组织指出,政府受托一个被审计个人或实体的责任,对委托的公共财政资金进行适时监管。加拿大国家联邦审计公署认为,政府行为责任和报告责任两大方面审计的内容给予相应的权力职责并严格履行审计义务。英国审计学家戴维·弗林特(1993)指出,民主国家或政府必定存在审计监督,政府的受托经济责任关系是公共审计治理不可或缺的条件。

国内学者直接研究国家审计与国家治理关系作用的研究成果不多,研究时间较短。相关研究主要有两类:一类以国家审计和国家治理相互之间的必然联系研究为着力点。董大胜(2015)指出,全方位研究国家治理必须综合考虑国家审计职能,国家治理需求必然决定国家审计监督的模式、方法和方向,同时国家治理模式奠定了国家审计的制度形态1]3-5。王昊(2006)认为,国家审计在政府公共治理机制中能够发挥作用,通过对审计信息证实,减少信息租金,从而促进国家治理激励机制的建设。秦荣生(2007)认为,国家审计是一国政府政治管辖下的内部治理、纠偏、控制和完善的一系列监督活动的政府治理。吴青川(2009)认为,国家审计作为一种特殊的权力约束机制,亟需加强国家治理下的审计监督与绩效评价。刘家义总审计长(2010)指出,国家治理结构中迫切需要国家审计这个“免疫系统”适时确保经济和社会可持续健康运行。这是国家治理的必然选择与制度安排。另一类以某个单一视角阐述国家审计与国家治理的关联度为研究着力点。杨肃昌,李敬道(2011)基于政治学认识论证了国家审计是国家治理中的“免疫系统”这一论述,是政治学与国家审计有机结合的必然产物2]。王会金、靳思昌(2015)分别从反腐败的视角提出国家审计监督实质是一种法律监督、国家监督、人民监督,通过国家审计监督增强国家治理的“免疫系统”功能。张洪浩(2014)基于委托—代理的视角阐述了国家审计与国家治理能力现代化之间的关联度3]3-6。刘李福、邓菊香(2015)从政府债务监管的角度剖析了政府债务既是国家治理的核心内容与动因又是国家审计监管政府债务行为的制度设计,运用审计监督防范政府债务风险4]118-120。张立民(2014)从信息观的视角认为国家审计是一种独特的信息质量保障机制,旨在降低国家治理和公共资源分配中的各种信息风险,这是推进国家治理水平和能力提升的基础要素5]4-9。综上所述,国内外学者针对国家审计在国家治理中作用的理论与实践研究都有成果予以体现,但大多从国家治理或政府治理本身、国家审计与国家治理,受托经济责任、国家审计与民主法治等方面开展研究,仅有的一些学术研究,仅是满足于描述性的论述。研究中描述性、介绍性的文章诸多,且多数单从某一方面进行研究,因而分析的结论和提出的针对性措施较为片面、单一。鲜见注重一般结构和基本理论的综合研究,未能综合运用国家治理、受托经济责任和公共受托责任等相关理论探究两者之间的相互关系、作用机理和现实困境,构建国家治理与国家审计相互关联的合理路径。基于此,文章抓住当前国家审计与国家治理的关联关系运用相关理论开展具体研究,丰富国家审计在国家治理中的相关内容。

二、国家治理与国家审计关联度的理论基础与作用机理

(一)国家治理理论

国家治理是一个属于政治学范畴的概念,它是通过对国家行政权力的配置与运作,实现社会事务的日常监管、服务与控制,以保障一国或地区行政、经济、文化等的安全,确保社会和谐稳定,维护国家和人民的合法权益。可见国家治理实质是政府—市场—公民社会的互动协调过程,其本质在于通过其属性及职能的发挥,强调政府、市场与公民对公共事务的合作管理6]9。

国家治理理论对政府、市场、公民社会关系的重新定位,促使政府转变管理理念推进政府行政改革。首先,国家治理的首要目标是实现有效治理,即能以较少的投入获的较大的经济效益和社会效益;其次,国家治理理念下政府从“全能政府”向“有限政府”转变;第三,国家治理理论打破国家与公民社会的二元对立关系,从而构建“分权政府”;第四,国家治理强调政府活动的公开和透明,以增加公民对政府的信任,即倡导“透明政府”7]3-10。鉴于此,国家审计与国家治理的作用机理主要体现在:一是国家审计理论和国家治理理论在性质和本质上是一致的。国家审计是国家委托审计机构对被审计对象的监督与管理,是一种受托代理关系,体现审计机关对国家和政府的一种受托责任及其监督行为的有效履行。国家治理是通过权力的有效实施,监督和控制各种经济社会事务,同国家审计一样也是一种受托管理,因而两者具有相似和根本性的本质关联性。二是国家治理需要国家审计的日常监督与控制,而国家审计可以有效根除国家治理机制中的各种现实困境。国家审计主要针对政府处理各类社会公共事务的过程实施日常的跟踪和监督,预防和矫正对国家治理目标的偏离,解决国家所有者与国家执政者之间的信息不对称问题,以有效监督、控制和矫正各类经济行为。三是国家审计自身即是国家治理的重要构成部分。国家审计监督对政府和国家机关处理各类公共社会事务的各种信息实施必要的审核监督和信息鉴定,无形中对政府公共行政权力进行日常的监督与行为约束,同时考核政府行政行为的规范性、合理性、效率性和适当性,评价受托责任。审计经济监督作为政府的日常监督体制机制,国家审计的实施很好地保证了各级政府受托经济责任的有效履行,进而强有力促进了国家治理能力和治理水平的显著提升。

(二)受托经济责任理论

依据受托经济责任理论,国家监督审计之所以对于国家不可缺少,其存在的必要性前提在于受托经济责任及其关系的客观存在。国家的政府审计与受托经济责任关系之间是一种相互依存的关系,国家审计是紧密联系受托经济责任关系在审计监督实践中必不可少的重要一环。而且基于国家监督审计的受托经济责任具有保全性、合法(规)性、经济性、效率性、效果性和社会性以及控制性等特征。该理论认为,国家审计产生的基本前提是受托经济责任关系的确立,受托经济责任是国家监督审计的理论基础,亦是代表国家的政府监督审计存在的基础和前提。政府监督审计是受托经济责任这种委托代理国家开展的监督活动,实质是委托代理关系的必然产物,其是履行政府受托责任中产生的被审计问题。与此相对应,国家治理从受托代理的视角而言也是一种政府主体的受托管理。实质而言,国家审计与国家治理两者之间存在着必然性的关联度,因而从这个意义上讲,国家监督审计的目标在于保证和促进受托经济责任全面、有效的履行。具体而言,一是政府通过合法合规性审计,以解除受托人的保全责任和遵纪守法责任。二是通过实施绩效专门审计以解除受托人的节约责任、效率责任和效果责任;三是通过实施社会责任审计和环境审计,以解除受托人的社会责任和环保责任8]6-11。

(三)公共受托责任理论

公共受托责任理论认为,国家治理的重要措施包括政府监督,公共受托责任是政府有效监督的重要形式,通过政府有效控制的公共机构与公共资源对被监督对象实行适时的监督和公共治理。国家审计在国家治理过程中起着保证政府公共受托责任履行的重要职能和作用,无形中推进国家公共治理能力的提升9]6,因而在国家治理体系中发挥着主要的政治行政功能、经济功能和社会功能。公共受托责任与国家审计、国家治理之间存在监督和互动关系,一方面,政府以全国人民代表大会制度为参政载体代表广大人民群众利益并通过善治来治理国家,但在国家治理过程中由于政府政客权力的寻租、各级政府之间的不作为等信息不对称导致的逆向选择与道德风险,国家审计和国家治理之间客观上存在与委托人受托责任目标不一致的现象发生10]17-19,这就客观上需要政府强化监督,及时纠正错误和各种决策失误。另一方面,代表着国家治理的政府监督审计因其独立性和自身具有的审计监督作用,不可避免地成为受托责任在国家审计中实施监督履行的治理手段。政府审计作为国家治理中重要的外部监督形式,在实施经济监督中发挥着监管、事前事中事后控制、评价的客观功能,以保证政府各部门有效履行其承担的责任与义务,由此可见,国家审计是国家治理机制发挥有效控制和管理国家公共事务不可或缺的经济手段和监督保证,进而能显著提升政府治理的有效性,同时也能激励国家审计功能的充分发挥。

(四)新公共管理理论

20 世纪70 年代末至80 年代初欧美学者提出了新公共管理理论,认为理想合法的政府应该是一个分权、有限、透明、有效的政府,代表了政府管理改革的新阶段。国家审计作为国家治理的重要内容,其目标无形中契合与适应了国家治理中政府监督审计的职能与内容。该理论特别对政府绩效审计监督以及实施国家善治具有实践上的指导意义和深远影响。由此可见,国家审计在实施国家善治过程中扮演着有效监督手段的重要角色,因而国家审计在国家善治的治理过程中也应以此为发展方向,谋求建立一个法治、廉洁、高效、人本、有限、善治为特征的国家治理体系11]。并从此意义出发优化国家审计须承担的义务和职责,以便有效监督政府日常的公共管理服务,随着我国政府的公共职能逐步迈向法治化的国家治理进程,国家经济审计作为确保国家机器自身动作有效与稳定均衡的机制,通过一系列的政府审计外部监督和单位(国有企业)的内部审计监督,适时矫正对政府行政机构公共治理过程中的行为偏差,监督和维护政府公共服务的执行力和国家治理能力,进而实现国家善治和政府公共治理的长短期目标。在新公共管理理论视角下,国家审计与国家治理关系及作用机理如图1 所示:

新公共管理理论视角下的国家审计与国家治理关系及作用机理

三、国家审计发挥国家治理功能的现实困境

(一)我国的审计模式、审计独立性与国家治理功能不匹配与不适应

一方面,我国的国家审计采用行政指导性的政府审计模式,由国务院领导我国的政府审计机关,中华人民共和国审计署为国务院组成部门,主管全国的审计监督工作,每年向国务院总理提出政府预算和财政收支执行与实施的审计报告,属于国务院所属的行政审计机构,因而其审计模式具有极强的行政性审计特征,这就与国家治理所具有的独立监督功能相违背,其审计行政权力执法和执行的独立性无形中受到制约,这与国家治理的功能严重不相匹配。很难彻底代表广大民众完全行使对国家和政府的有效监督。

另一方面,建国以来中国的国家审计体制实现的是下级审计机关接受上级审计机关和本级地方政府管理下的双重领导体制。在现行审计体制下地方审计机关履行国家审计监督职能,与此相对应,其审计监督的编制、经费、人员、工资、内容等都由各级地方政府支配和控制,各级地方审计机关唯各级地方政府马首是瞻,导致国家审计的独立性难以强化和保证,难以客观公正地有效监督各级地方政府的行为,致使扮演的“政府内部审计师”监督功能与国家治理功能不相适应与匹配12]9-14,无形中制约了国家审计在国家治理中功能和作用的发挥。再者,我国的《审计法》和现行的审计机制,决定了各级审计机关对审计出的违法案件只有建议处罚权,而没有相应的执法惩戒权力,致使政府审计的权威性和执法刚性得到严重弱化。

此外,全国人民代表大会及其常务委员会作为国家最高权力机关的功能没有得到充分发挥,监督政府的权力未能全面履行13]9-15,在一定程度上被虚拟化了,这与国家审计履行好“公民审计师”的职责存在严重的差异和瓶颈制约,致使我国的审计模式与国家治理功能不协调、不适应和不匹配,严重削弱了国家审计发挥国家治理独立性的内在功能。

(二)审计人力资源与国家治理功能不匹配,制约了国家审计功能的发挥

长期以来,我国审计干部和审计人员无论是在思想素质、人员配备、职业素养还是在审计模式、审计能力、审计创新等诸方面均与国家治理具有的揭示、预防、评价和监督功能不相匹配,客观上严重制约了国家审计更好地发挥国家治理的功能和作用。再者,与繁重、复杂的审计任务相比,我国的国家审计力量相对薄弱。具体而言,一方面,政府审计机关的一些审计人员自身素质不高,专业理论知识和审计技能缺乏和不足,审计监督仍然停留在表面上的查账、事项说明的初级阶段,而对审计对象的经济责任监督不到位,致使审计监督工作的结论和审计意见缺乏预警性、监督性和宏观性,制约了审计监督质量的提高和国家审计自身存在的免疫功能的有效发挥。另一方面,随着网络技术的不断提高,计算机互联互通审计作为国家经济监督审计的辅助审计方式,能够很好地为审计提供充分的信息资源,从而帮助审计人员揭示被审计主体在生产经营和服务中的各种经济违法违规问题,增强国家经济社会的“免疫力”。然而,由于政府审计人员素质总体不高,特别是政府基层审计人员的素质低下,其结果是审计质量不高,可见审计力量的局限性制约了国家审计功能的有力发挥。

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