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国家治理下的社区警务角色构建研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2017/6/21 9:04:31  

摘 要:国家稳定治理、社会治安综合治理与社区警务共同构成了不同层次并具有内在一致性的治理体系。从治理角度重构作为国家治理工程中的一项具体制度的社区警务,对于它今后的角色也应当有进一步的设计。在未来的警务实践中社区警务应当被用以扮演国家与社会间的“缓冲垫”、社区“粘合剂”、治安资源整合配置系统以及治安秩序重建端口等角色。据此,应当通过提高社会力量参与国家治理的水平、完善社区建设并科学配置警察职权以促进社区警务的发展和新角色的构建。

关键词:社区警务 国家治理 善治

社区警务改革在我国自2002年公安部“杭州会议”起开始试行,协同社区体制改革不断发展推开,2006年公安部发布《关于实施社区和农村警务战略的决定》,意味着社区警务改革在全国范围正式施行。社区警务的理念虽然是经过学界介绍进入我国的,但与当时我国社会治安综合治理的思维有机结合、完成了本土化实践。社会治安综合治理的思维形成于改革开放后治安形势严峻的背景下,是一种具有鲜明实用色彩和针对性的解决方案。同样,社区警务改革注重问题导向,自然也秉承了这一特点。而今,随着改革不断深入,中共中央在十八届三中全会上作出了全面深化改革的决定,要求推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化“是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求,是实现社会主义现代化的应有之义”[1]1。其内涵丰富,既有以我国改革发展所面临问题为导向的现实主义路径,同时也包含以中国特色社会主义道路理念为导向的理想主义路径。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进,我国社区警务的制度机制势必被整合进入国家治理体系。为此,应当将社区警务与国家治理的逻辑对接,将社区警务进行理论上的进一步概括,丰富社区警务的理论价值,从国家治理层面宏观指导我国的警务实践。

本文从国家治理的背景出发,探讨国家治理体系和治理能力现代化与社区警务内在逻辑的一致性,旨在以国家治理的逻辑对社区警务所应扮演的角色以及发挥的功能进行理念上的延伸,为社区警务的发展提供参考。

1 国家治理与社区警务

1.1 国家治理体系和治理能力现代化的背景:传统管理——国家治理——善治

1.1.1 现实背景:现代化、改革开放与社会转型、风险全球化

现代化是世界各国治理所面临的宏观背景。“现代社会”指的是一个工业化、城市化相伴随的文明发展的特定阶段,它导致了社会结构的分化、权威的理性化和文化的世俗化[2]。现代化即是步入“现代社会”的过程,在这一过程中,传统的管理方式受到挑战,被迫作以相应变革。

改革开放与社会转型是结合我国国情的背景,经改革开放、社会活力不断释放,一方面,社会力量的成长迫使曾经单向度的“国家一元”的统治结构不得不正视和接触它,如何认识“国家—社会”的互动关系成为值得探讨的问题;另一方面,市场经济环境为民众不断提升和满足个人需求赋予了合理性并提供了便利,面对民众日益增长的物质文化需求,管理者在应对生产领域问题的同时,还要寻求建立恰当的秩序框架以规范发展的利益诉求。在我国抢抓机遇完成多重社会转型的过程中,社会各阶层利益面临重构,尚不健全的制度框架易造成各类社会问题,形成和激化矛盾。

此外,全球化也意味着风险全球化。外来不安全因素通过多种渠道渗透进入国内,并可能与本土不安全因素相结合,造成威胁。在全球恐怖主义、跨国犯罪、经济风险、环境生态风险等非传统安全问题的冲击下,传统的管理应对模式脆弱性凸显。

1.1.2 从传统管理的矛盾到国家治理

上述的多重背景下,传统社会管理面临空前压力,其关于运用的措施手段式微甚至失灵。管理问题所体现的诸多矛盾主要有3类[3]:

(1)公共需求的日益多样化与政府组织有限容量之间的矛盾。改革开放后公众对公共产品的质与量均提出更高要求,这既包括社会秩序、公共交通、医疗、教育等“传统”公共事务的拓展,又包括科研、环保、社会福利等新的公共需求。应对策略上,我国政府惯于采用加大投入的方式但其效益已面临边际递减的限制,即便投入充足,政府力量处理一些复杂事务也显得捉襟见肘,难以满足公共需求。

(2)经济高速发展与改革全面性的矛盾。市场经济环境下,市场的资源配置影响力与经济发展水平相互促进。然而,市场在涉及基础公共服务、自然垄断、信息不对称等方面难以有效发挥职能。从而,公共管理将面临“政府失灵”与“市场失灵”的双重困境。

(3)威胁因素增加与责任单一主体之间的矛盾。我国已进入“风险社会”,由于缺乏多元化、整体化的风险应对机制,风险责任集中于政府这一单一主体,而其无法独力妥善应对众多社会风险而造成的危害激化了公众的不满,威胁到政府的合法性权威。

全球多国也面对类似矛盾,为此,由传统管理向治理的变革应运而生。全球治理委员会(Commission on Global Governance)在其1995年的报告中阐述了治理(Governance)的概念,认为治理是公共或私人的个体与组织处理其公共事务的多种方式的总和。在这一持续的过程中,冲突以及多元的利益或可协调适应并采取合作性的措施。这其中既包括了被授权具有强制力的正式组织和制度,又容纳了组织和人们对其利益享有认知或达成共识而形成的非正式安排[4]。

结合上述矛盾,治理理论可理解为:首先,治理主体是多元化的。治理主体的权威并非政府垄断,作为社会力量的组织和个人也参与其中,通过合作机制构建多元主体间的关系,使治理成为“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”[5]41。多元主体在其合作机制下将传统管理模式中单一的公共产品提供者转变为多层次、多形态的公共产品供应网络,有助于高效、多样、灵活地响应公共需求,以缓和公共需求的日益多样化与政府组织的有限容量之间的矛盾。其次,治理在手段上是综合性的。比起传统管理下针对管理对象单向度的权力运用,治理更加关注其自身网络中多向度作用力之间的协调,以综合运用“政府的”、“市场的”、“社会的”多手段处理公共事务,以期形成互补、稳定的公共事务管理方式。再次,治理利于形成风险共担机制。“风险社会”中,风险可能蕴含于公共事务的运行之中。治理主体的多元化要求政府的与社会的、公共的与私人的力量共同参与公共事务的治理,其自身作为一种组织网络,便于建立风险应对与责任制度,从而有助于快速发现风险源头、及时进行事件的先期处置及稳妥善后,一定程度上减轻政府所承受的压力及社会被动承担风险后果的损失。

1.1.3 善治与国家治理体系和治理能力现代化

尽管由传统管理向治理的变革在理论上有助于处理前述公共管理的矛盾,但就其他国家在治理理论的实践来看,治理并非十全十美,它可能造成事务碎片化、多元主体协同低效、公众对诉求的渠道产生困惑等问题,并存在失效的可能。对此,学界形成了一些理论,“善治”即其中较有影响力的理论之一。

“善治”即“良好之治”,被概括为“使公共利益最大化的公共管理过程”[5]42,也被认为是“治理的衡量标准和目标取向”、“治理之理想状态”[6]。“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态”。综合这些观点,学者俞可平将善治的基本要素总结为:合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效[5]42-43。从侧面讨论这几项要素可以发现:一方面,善治之实现对国家治理的民主、法治的水平提出了要求;另一方面,善治之实现也对国家治理的制度建设水平提出了要求。

通过中共中央第十八届三中全会,国家治理体系和治理能力现代化被作为全面深化改革的目标而提出。中共中央总书记、国家主席习近平撰文指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1]1国家治理体系和治理能力现代化的内涵与善治的要求具有一致性,应被视为中国特色社会主义改革背景下迈向善治的一次实践。

1.2 国家治理与社区警务的逻辑一致性

1.2.1 社区警务及其内涵

社区警务理论被认为是20世纪70年代以来自欧美国家产生、扩散的“第四次警务革命”的产物。在社区警务中,警察与社区之间相互合作,通过预防和打击各种违法犯罪活动,维护社区治安秩序、保障社区安全稳定,是一套从警务战略与理念到警务方法和措施的系统理论[7]9。社区警务理论在推广实施的过程中被认为吸收了破窗理论、新公共管理理论、治理理论等,有着丰富的理论基础。虽然各国的改革并无统一模式,但在理念上存在共识。西方社区警务理念中包含:第一,预防为主,基于对事前、事中、事后介入成本效益的对比,强调事先预防,防止犯罪发生或有效减轻危害;第二,注重服务,赋予警察“服务者”的角色,改善警民关系;第三,讲求合作,建立社区多主体间、警察与社区之间的合作关系,形成抑制犯罪的合力;第四,通过民主法治建设,协调多元主体利益,激发和运用公民意识;第五,开展社区自治,运用社区自治力量维护治安。

因此,将社区警务的内涵总结为以下4方面[7]9-10:

(1)前置的警务。将警务活动的重心放在预防上,主动及时地发现隐患,事先化解,既防患于未然,又实现了较高的警务活动效益。

(2)柔化的警察形象。让警察面向民众、接触民众、服务民众,经营亲民的警察形象,获得民众的信任和支持。

(3)社区伙伴关系。建立警察与社区、民众的伙伴合作关系,寻求平等的话语体系,双方共同参与对社区治安事务的治理维护。

(4)社会化警务。“警力有限,民力无穷”,立足于产生治安问题的社区源头,充分发掘、利用社区资源,并且整合社会的多元手段抑制犯罪、维护治安。

1.2.2 社区警务与国家治理内在逻辑的一致性

综合上述,国家治理与社区警务的内在逻辑具有一致性:

(1)两者出发点是一致的,均为应对当代社会发展背景下的“管理失败”。相比于传统管理的“政府失灵”,社区警务所针对的是现代化进程中治安形势的复杂化,警务投入增加难以遏制违法犯罪的持续增长,同时警民关系恶化,“警务失灵”。该一致性的出现是由于社会治安本来即国家治理公共事务的一项内容,其问题形成的根源在于其所共同面对的社会变迁整体背景,从而构成了两者共同的动力。

(2)两者的主体理念一致,强调多元化合作。类似于国家治理的多元主体合作机制,社区警务以其安德逊“社区警务树”理论,认为警察根植于社区基层,应当依赖社区,这意味着社区对警务的参与、与警察的合作;我国社会治安综合治理理念下的社区警务更是明确了在党委和政府的领导下的各部门协调,依靠广大人民群众并运用打击、防范、管理、控制、教育等综合多元的手段整治社会治安。该一致性产生于“国家—社会”互动理念下由两相对立到合作博弈的转变,不仅要求国家力量在多个领域接纳社会力量的参与,同时要求两者间建立合作性的关系。

(3)两者的指向是一致的,即“善治”。善治是国家治理的理想和目标,而对于社区警务来说,以社区为起点,维护良好的社会治安秩序将成为其他社会秩序的基础和保障,进而将成为善治实现的前提条件。社区警务以其效能可作为社会治理体制中一项具有创新性的内容,涉及到改进社会治理方式,有利于激发社会组织活力、预防和化解社会矛盾、健全公共安全体系,从而作为一项具体制度促进国家治理体系和治理能力现代化。

(4)两者在路径上紧密联系。在国家治理视野下,维护基层稳定、构建和谐的基层社会秩序是其展开各项活动的基础和起点,同时也是其治理、服务的对象,是各项工作所要回归的终点,社区警务可以作为具体制度层面的一项抓手,用以推进以基层为主的秩序构建和社会治理。

从逻辑的一致性来看国家治理、社区警务,以及在我国实践中对社区警务产生重要影响的社会治安综合治理,可发现三者是不同层次、同一指向的。“治理与善治”理论在宏观层面作为指导思想,“社会治安综合治理理论”在中观层面作为治理方针,社区警务在微观层面作为警务战略措施[8]。

2 社区警务的角色

社区警务是一个鲜活的范畴,其内涵随社会发展变化呈现出不同角色。根据上述讨论,国家治理的内在逻辑同社区警务相一致,同时又在层次上高于社区警务,为实现国家治理能力和治理水平现代化,应当根据治理理念重新审视,从更高层面赋予社区警务新角色。

2.1 国家与社会间“缓冲垫”的角色

“国家—社会”二元结构是客观存在的,其中两范畴之间的关系决定了该结构的功能。两范畴相互博弈,当其处于相互合作的关系时,即为国家治理理念中多元主体合作参与处理公共事务提供了条件,是推动国家治理体系和治理能力现代化的前提。然而在这一结构下,二元的对立冲突也存在可能。社会转型下产生矛盾,旧的社会制度规范不断被解构或失效,新的规范体系尚未确立或完善,致使社会许多阶层的利益诉求处于紧张关系中,承担大量压力。就中国当前社会发展阶段,这样的冲突是难以从根本上避免的。对立情形下,政府将直面来自社会力量的冲击,一方面政府的权威受到严重损耗,合法性产生动摇,另一方面,二元间关系的恶化破坏其合作的可能,威胁到国家治理理念的现实基础。

社区警务一方面包含了国家的治安行政力量,一方面又立足于社会基层,可以说鲜明地建构在“国家—社会”二元结构之中;同时,社区警务自身就是多元主体合作的体现。因此,发展社区警务,扩大和深化公安机关及政府同社区基层力量的合作关系,有助于培养政府和民众间的互信;以社区治安秩序为起点,鼓励社区居民及组织基于其合法合理的诉求参与到合作机制中,由公安机关引导发挥力量,在社区治安实践中展开多方的对话。

这将在“国家—社会”二元结构间铺设一层“缓冲垫”,当冲突和矛盾酝酿、发生时,社区警务合作关系所形成的机制将作为一种更加经济的、优先考虑的途径帮助消除误解、化解矛盾,以免两者间的直接冲击。即便矛盾造成损害,一个健全的、赢得互信的社区警务机制也有能力将损害控制在个案范围内,防止其激发群体性矛盾。

2.2 社区“粘合剂”的角色

社区被认为具有共同的地域、共同的人群、共同的制度和文化、共同的物质等构成元素。在社区中这些元素有时是趋同的,例如市场经济中,同一社区往往居住着近似收入水平的阶层。但是在社会转型的大背景下,社区内部人群中也存在着显著的分化,出现不同阶层、不同群体的矛盾对立,例如本地人口与外来人口的矛盾等,并非“铁板一块”。这种分化本质上不可避免,而过度凸显将影响社区功能,产生不同阶层和群体的分离对立,甚至出现“社会撕裂”的趋势。

社区内部个体间的差异和分化所产生的“斥力”客观存在,社区整体共同利益所产生的“合力”也是客观存在的。从治理理念来看,社区警务可以分析“起点”:社区整体所面临的问题,并找到社区成员的共有动因;进而找到“终点”:社区成员的共同利益、共同需求;在最终形成的警务工作策略中得以针对性地作出安排,构建社区各成员间合作关系。

“治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络”[5]41。在社区警务中,引导社区民众参与涉及社区治安的各项公共事务,实际上也是一个重塑社区的过程。对于扮演“粘合剂”的社区警务而言,正确运用社区网络自生自发的秩序,便于发现社区中存在的隐患,有效化解矛盾,不仅避免社区内部的过度分化,还有助于焕发社区活力。

2.3 治安资源的整合、配置系统

治安工作可被视为一种将人力、物力等治安资源科学合理配给利用的过程。当前学界对“警力不足”这一命题的真伪存有争议。一方面,基层警务实践中民警工作负荷大、完成质量得不到保证,被认为是警力不足的问题;另一方面,我国人民警察绝对数量大,被认为因配置不当,警力未能充实基层,导致警力缺乏的假象。然而无论如何,专职的人民警察并非唯一可利用的治安资源,科学利用多种治安资源配置将有效缓解基层缺警的压力。

“治理明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”,“为达到目的,各个组织必须交换资源、谈判共同的目标”[5]41。这一理念在安德逊“社区警务树”理论中得到印证,社区基层正是基于共同目标为公安机关给予各类资源支持。社区警务可作为资源平台,依法通过与各社会组织及各政府部门相协调,整合治安资源。一方面,社区是海量的治安情报资源汇集处,通过建立有效的情报收集机制,可为警务工作及其资源配置提供前导。在当前社会治安防控立体化、信息化的大趋势下,运用大数据平台进行治安情报的分析处理,社区将会成为有重要价值的信息节点。另一方面,社区是开展“网格化”治安防控的重要依托。就“网格化”的治安管理自身来说,它是一种优于传统的管理模式,可以实现市区联动、资源共享,将警务专门工作与群众路线相结合的一种社会管理新格局[9];对于“网格化”的社区警务来说,可以利用网格的结构吸收人力、物力等社区资源,就社区治安的实际需要予以加工整合,形成适宜和便利的社区治安资源,协调配合专业的警察力量,达到经济高效的成果。

此外,随着社会变化,新事物——新的治安管控对象也层出不穷,传统的公权力掌控的警务力量反应滞后被动,而社区出于其实际需要往往会及时形成灵活创新的应对办法,并反映在民众生活及商品市场之中,例如对于青少年受网络不良信息滋扰的问题,社会中出现了志愿者团体,自发巡视监督网络信息[10]。对于此类社会力量,社区警务可以主动发现并掌握、运用,不断丰富治安资源的类型。

2.4 治安秩序的重建端口

尽管治理理论所要求的是多元主体参与下以综合手段处理公共事务,但在实现国家治理体系和治理能力现代化的背后应当具有主次分明、一以贯之的治安秩序体系。

在社会转型期,大到社会整体,小到部分领域,都经历着原有秩序不同程度的解构。治安秩序的形成方式可视为“治成”和“生成”两类,前者由以国家为主的治安主体予以推进,往往通过成文的制度、法令的形式予以确立;后者多为民众在生产生活中自发形成而在一定范围内公允,形式以习惯、传统、道德等为主。社区警务处于“国家—社会”二元结构的“接壤之处”,将“治成”秩序与“生成”秩序进行统筹成为其职责的一项重要内容。通过内外输入的反映对不同利益属性和内在价值秩序进行取舍、重构,进而经由实践在基层推行,社区警务实际上是社区治安秩序构建的一个重要端口。

3 角色构建的导向

3.1 从制度上提高社会力量的参与水平

上述4种角色的实现,均有赖于治理理论背景下作为治理主体之一的社会力量积极参与社区警务。然而就目前我国实践中的情形来看,社会力量参与治理的情形十分有限。

首先,社会管理者在观念上对社会力量参与治安治理存有顾虑。这一顾虑多是出于传统管理观念下,政府“万能”、权威垄断的思维。然而,随着改革开放,社会呈现出多元化发展态势,政府独大的管理模式已经对于多样化的公共需求力不从心。对此,应当构建制度化、规范化、程序化的社会力量参与机制,社会管理者应当转变观念,积极建立和完善多元合作关系共同参与社会治安防控。

其次,社会力量参与社区警务和协助社会管理的渠道狭窄、程序困难。当前较为典型的社会力量参与情形主要有企业销售保安服务和志愿者参与等,形式单一,相关制度不完善。参考发达国家,如美国的模式可知,具有自发性、专业志愿者参与的民间组织以及高度市场化的保安服务产业已经成为维护社会治安、满足民众安全需要的重要途径。而我国认定社会团体的要求苛刻,例如成立社会团体必须挂靠相关单位,给社会力量的组织成立设立了较高门槛,难以满足实践需求。因此,应从制度上予以优化,并且完善市场化渠道,令社会力量得以进一步成为维护社会治安的可用资源。

3.2 完善社区建设

伴随我国城市化、现代化的浪潮出现了人、财、物的大流动,这种复杂流动性不仅不利于形成稳定的社区,也对如农村的传统社区造成了冲击。社区警务角色功能的实现是建立在民警通过完善的社区警务与社区共同体充分良性互动的基础上的,而不完善的社区建设难以承担和发挥社区共同体的实效。

对此,一方面需要建设者在城乡建设中进行合理统筹,结合实际论证社区的生存条件,并且在制度上规范和引导社区自治组织的成立和发展;另一方面,对于棘手的流动人口问题,可以先选取较为成熟稳定的社区开展试点,在成熟的社区中推开,并选取可行的经验暂时在流动性强的社区中加以试用。此外,应当尤其关注小城镇社区建设。相较于发达大中城市的社区建设,小城镇社区发展较为滞后,而小城镇作为连接过渡城乡的层级,它的社区安定可以被视为保障城乡安定的大后方[11],可从小城镇着手促进“城市——小城镇——农村”社区建设水平的整体上升,避免出现层级“短板”而影响社区警务的整体效能。

3.3 科学配置警察职权

第四次警务革命,即社区警务革命,在实质上反映了警察职权的分化:打击犯罪的职能与服务民众的职能。警察作为一种面向社会的职业,其职业内涵与社会发展紧密联系。社会分工随社会发展进一步细化,警察的职权也呈现出分化的趋势。

在此基础上,应当进一步审视我国警察职权发展状况,结合实践需求进一步细分并完善规范,以求做到精细化的警察职权配置。其中,对于可以由非警察的社会力量行使的职权,可以建立制度规范后,通过市场购买或委托等方式赋予非警察的社会力量行使维护社会治安的相关职权。这不但有利于节约执法成本、减轻警察负担,而且有助于激励社会力量参与治安防控,同时,通过合理运用市场机制,可以优化治安资源配置,提高社区警务实施的水平。

4 结论

综合上述讨论,对于带来第四次警务革命的社区警务,并不应随着警务革命高潮的结束而停滞,相反,随着社会的发展变迁,社区警务会孕育出新的内涵。站在国家治理的视角下,社区警务在未来的警务实践中应当被用以扮演国家与社会间的缓冲垫、社区粘合剂、治安资源整合配置系统,以及治安秩序重建端口等角色并发挥相应功能。对于这些角色的实现,有赖于提高社会力量参与社会治安综合治理的水平、完善社区建设并科学配置警察职权。

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