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我国政府购买公共服务中的科层制治理研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/2/27 12:46:41  

摘要:政治家所治理的人是自由人,他们有权选择治理主体和治理方式。公共服务民营化以及蕴含于其中的合同制治理就是公民自由选择的治理方式,它遵循契约精神,有利于公共服务质量的提升。我国地方政府制度实践中的公共服务购买是合同制治理的重要形式,但科层制逻辑在服务购买场域中的稳定存在和重复再生也反映了我国政府所栖息于其中的政治生态。科层制治理对于公共服务购买产生了政府本位、治理逻辑错位等负面效应,如何解释这种现象的产生,就需要从逻辑主线、逻辑起点等方面进行逻辑建构。

关键词:科层制;公共服务购买;合同制治理;建构逻辑

一、问题的提出

政治家所治理的人是自由人,他们有权选择治理主体和治理方式。自从人类社会有能力对社会政治进行反思时起,应该有什么样的政治生活就成为了理论界和实务界共同关心的话题。理论研究的任务就是要揭示现实的伪装,透过现象发现事物的本质。

伦理是抽象的,而行政实践则是具体的、真实的。如何用真实的制度实践反映出抽象的政治理论,成为摆在了研究者面前的严峻课题。深陷于20世纪行政改革泥淖的公共管理者就面临着这样的挑战,因为社会的发展已经进入到资源不断减少而公众预期却在膨胀的矛盾状态中。20世纪70年代在世界范围内发生了一场席卷全球的公共行政改革运动,人们曾经一度对民营化和私有化的做法欢欣鼓舞,甚至很多学者将此场变革形象地称为“范式革命”。改革政府、政府重塑这些术语也随之迅速进入世界各国行政管理者的描述性词汇中。这些术语本身就激动人心,因为它们道出了公民和管理者共同的渴望。相应地,在理论界也催生出了一个新的研究领域———公共服务民营化研究。大多数西方国家在亲历了民营化运动的激情后,都开始理性审视民营化的绩效和条件,部分国家还陷入了政府购买还是政府回购的争议之中。

公共服务购买显然是作为制度创新闪亮登场的,它所告别的就是科层官僚制束缚下的等级命令链条所带来的不可避免的封闭性等问题。但历史具有还原论的特征,作为解决老问题的新办法同样也免不了为滚滚向前的历史车轮所碾压的命运。无疑,在很多研究者所提出的政府回购服务的理论框架下,所探讨和分析的就是如何从政府购买的狂热中走出来,理性审视购买绩效,客观评定服务购买中的政府责任。对于科层制这样的公共行政组织理论也存在着“认同危机”。研究者在研究方向上的不一致导致学者难以针对某个问题进行深入研究。在韦伯的官僚制理论以前,公共行政组织理论研究主题涣散,线索不清,思路不明,因此,从官僚制的理论贡献层面,可以认为韦伯的官僚制理论是将各个独立的理论连接在一起的重要线索,这无疑是该理论的学术贡献。与此同时,日益增加的社会力量和不断扩张的行政自由裁量权也正在集中于公共官僚体制中。扩张的行政权力被用来处理一些基本的技术问题,这本身也意味着对于公共官僚体制角色的一种暗示性的重新界定,因而也引发了学术界的深层次思考。主流公共行政著作中无一例外地强调了秩序的重要性以及为维护秩序而必须运用管制手段的必要性。当私人管理者正风行重塑运动时,公共管理者也发现这种运动不可抗拒。然而,并非所有的公共行政学者都同意顾客服务途径是正确无误的。从识别服务购买对象这类初级难题到实施新激励促使外包对象更好地为公民服务这类较深入的难题,可以说有大量的问题必须加以解决。正是这些所谓的政府改革策略和技术进一步使问题复杂化。在现代主义的情境中,理性化对于公共管理者既是内部力量又是外部动因。管理者置身于官僚制内并借助官僚制来扩展理性。公共管理者依据它们的理性对行动作出判断,理性地采取行动,进而把公众引向理性的行动。这也正是后续研究者需要努力改进的方向。

二、公共服务购买场域中的科层制的建构机理

公共服务购买的本质是合同制治理。这种治理模式与科层制模式隶属于两套不同的规则系统,而且在科层制治理的影响下,政府购买服务可能会在运行规则、执行主体、价值理念等方面产生诸多的负面效应,这些负面效应不利于服务购买效果的提升。但吊诡的是,合同治理与科层治理却能在中国的服务购买场域并行不悖。揭示其中蕴含的建构逻辑,发掘科层逻辑的内在价值,显而易见仍不容小觑。在我国特定的制度场域中,社会组织的发展现状、制度变迁的路径依赖特性、社会治理的道德语言的话语工具这些都可以作为解释科层制在服务购买场域的生存法则。

1.以社会组织的发展现状为逻辑起点

不同于西方国家的公共服务民营化,我国的政府购买服务是在社会组织发展不成熟、服务购买制度不完善的制度情境下开展和进行的。遵循这样的发展现状,做法与行为与民营化类似,在我国则被官方命名为“政府购买”。与之相类似的,还有我国的社会组织的称谓,也不像发达国家被描述为“非营利组织”,而采用“民间组织”的叫法。在服务购买的场域中,政府与社会组织的关系难以实现和达到西方国家的非竞争性和独立性的关系,原因只有从我国长期的“总体性社会”的体制特征中寻找。国家与社会高度一体化的政治文化特征,造成了国家对社会的过度保护和社会对国家的长期依赖,也为当下的服务购买场域中的政社依赖关系埋下了历史种子。政府购买以社会组织为服务对象,社会组织的发展现状是服务购买政策制定的出发点和逻辑起点。因为购买对象的能力和资质如何,直接决定和限制了相应购买策略的制定。我国的社会组织起步晚、发展慢,并且长期受制于我国“总体性社会”的体制束缚,行政化色彩特别严重。部分社会组织直接脱胎于政府,在财政、人事等方面与政府有着千丝万缕的关系;还有一些体制外的社会组织虽然游离于政府之外,但囿于我国社会组织的登记管理制度等方面的制度约束,也难以维持社会组织应有的独立性和自主性。虽然服务购买政策的制定为社会组织的发展提供了契机,但由于长期的政治文化影响和现有的制度实践的约束,使得政府在出台和制定招投标等一系列政策之时,很难摆脱“襁褓中的婴儿”的管理思路,保护主义倾向明显。

2.以制度变迁的路径依赖为逻辑主线

在解释事物的产生和发展逻辑上,制度主义的解释力不容置疑。购买公共服务政策的制定就其本质而言,是一种制度选择和制度变迁的过程。这个过程遵循了一般的制度选择的既定逻辑,但也因其行政主导的特征而具有了特殊的组织逻辑。作为人类选择集合的制度,它的产生和演变从来都不是一蹴而就的事情,更无法“毕其功于一役”。把制度的产生过程与制度的变迁过程截然分开,是非常武断的行为。因为任何新制度都不会凭空产生,而总是在质疑、批判、挑战和借鉴先前制度的基础上形成的。“路径依赖”是很多制度主义者都不会回避的解释制度变迁的机制选择。因为这种逻辑思维主张任何制度的产生和发展都会沿袭先前制度的痕迹,从而在后续的制度改进过程中难免带有前期制度设计的烙印。遵循路径依赖的逻辑,制度变迁的演进路径也较多的以演化性制度变迁为主,革命性的制度变迁较为少见。这种制度选择既是由于政策设计者对于原有政策计划的尊重,也是对现行技术和政治因素的综合考量。

从服务购买的制度源头来讲,公共服务民营化旗帜鲜明地主张公共服务供给主体的多元化、治理机制的网络化。这些都是作为制度定位和价值取向所要恪守的。但与此同时,我国的政府购买服务具有价值体系的西方化和制度实践的中国化的双重特性。因为,任何制度设计都是特定制度情境的产物,从西方国家直接移植过来的经验做法往往到了本土情境会“水土不服”。所以,价值理念上对于经典做法的借鉴,具体做法上对于中国情境的尊重,共同演绎出了地方政府实践舞台上的政府购买,而非真正意义上的服务外包。“体制内购买“”枢纽型社会组织”都成为了描述政府购买社会组织公共服务的路径依赖特征的典型词汇。

3.以社会治理的道德语言为话语工具

在话语理论越来越成为公共行政重要分析工具的今天,澄清语言与行动的关系,并通过这样一种分析方法来更新我们对于社会治理的认识,无论对于社会治理的改进还是公共生活的完善,无疑都有着极为重要的价值。作为一种人类有意识的认识—实践活动,社会治理必然蕴含着治理主体的价值认知。制度创新不过是政治家和政客们明智运用的象征性政治。任何一项制度实践都是话语建构的产物。语言和意识形态的歪曲在空前加剧,它的结果使人感到莫大的困惑。在现代性稳定语言游戏中,真理是可以看得到的,但真理往往会被权力所遮掩,因为权力本身就是一种非常重要的价值,这种价值体现在对于事物内部结构的分配和对于事物运作的支配。为了使得这种治理逻辑的历史根基更加深厚,部分公共管理者甚至有选择性地呈现历史书写,独特的语言、制度惯例等表现出特殊的政治重要性,从而使得科层制逻辑变得更加政治化。

从这个意义上看,服务购买场域的科层制逻辑的历史根基并不单纯植根于历史,还与思想家的学术贡献密不可分。在这些学术贡献中,后现代公共行政的话语理论贡献突出。后现代公共行政质疑一切并解构一切的知识范式,恰恰给改换了形式的公共服务购买提供了另外一种生长发育的空间,使之能以一种新奇的仪态完成对政府购买公共服务的理论再包装。对于解释者而言,自己所提供的解释机理能够自圆其说,要远比能够成为普世真理更为重要。

4.以公共组织的权威应用为逻辑规范

组织理论中最具有经验丰富性的主题就是关注行政行为中权威的应用。同时,各种研究假设和实践也再度证明:结构和等级制概念能够被抛弃的程度以及能够假定每一项工作都会成为乐趣的程度存在着种种限制因素。就未来持续的公共组织理论而言,一个不断强化的变革过程是不可或缺的。持续展开的组织安排即为组织结构,通过结构,可以形成权力和在共同体内分享权力。因为博弈的组织规则是通过正式的组织结构而建立的。对于事物发展、个人权力,组织效能的实质性表征而言,组织结构是框架或是面具。韦伯提出的科层官僚制在他生活的年代,是理想的组织架构,因为它较好地解决了效率低下等问题。虽然现代人眼中的官僚制已经饱受诟病,成为很多人眼中的贬义词。但在那时,却是最新的和最具革命性的,因为它不是来自于实际的政治生活经验,而是来自于哲学家从政治的负担中解脱出来的渴望。官僚组织建立在结构—功能模式上,从而产生了部门化的责任意识和碎片化的执行机制,不利于整个组织效率的提升。官僚身处于公共政策之中,而且他们最有可能成为政策动议的主要来源,毕竟,公共政策的制定和执行主体都是官僚。官僚结构具有能动性和制约性,而无论是发挥制约作用还是推动作用,并不是作用于行动者这个角色上面,而是作用于行动者的行动实践中。

三、公共服务购买场域中的科层制的负面效应

作为一种重要的组织形式和制度探索,科层制因其对于理性的弘扬和专业分工的褒奖而成为了韦伯所生活的时代的理想组织架构,因为它克服了传统组织形式中的魅力型权力模式的弊端,以程式化的组织模式和规章化的管理实践有效地解决了效率低下的问题。但20世纪以来,官僚制则成为了理论界和实务界饱受诟病的词汇,而遭致这种待遇的原因仍然在于官僚制自身对于权力和规则体系的追逐。作为公共服务民营化的一种形式,政府购买服务体现了合同制治理的一般原则,对于合同管理和契约精神进行了正面回应,从这个层面来看,服务购买所要告别的恰恰应该是官僚制所极力倡导的理性精神和专业分工,因此,在服务购买的场域中,无论是作为机制探索的科层制,还是作为制度实践的科层制,都呈现除了两副面孔,其中一副面孔一览无余地展示在公众面前,另一副面孔则尚需公众去发掘。

1.理性精神的高扬助长了政府本位的治理逻辑

在治理大行其道的时代,社会公共事务的治理逻辑由政府本位转为公民本位。为公民提供公共服务是政府存在的逻辑起点。私有化的实践探索就是政府基于民众的现实需要所做出的制度创新,旨在为公民有效率、高质量地提供公共服务。从这个层面来看,政府本位的治理逻辑发生了价值迁移。因为传统的政府本位的治理逻辑从政府角度出发“,政府生产什么,公民需要什么”。但是这种治理逻辑无法适应现代工业社会重视公民精神的发展主流,政府购买服务的治理逻辑制度创新的设计者也刚好利用公众的秩序维护心理,运用官僚制的控制力量实现社会治理。决定性的问题是:在一个人们不仅把身后世界看得比现世生活更为重要的时代,再沿袭政府本位的治理逻辑就有点离经叛道的意思,甚至有违时代发展的潮流。尤其是在重塑政府的声音日益高涨的今天,如何尊重公民的选择,体现公民的价值,更被置于管理的前台。因为治理和善治都主张实现政府权力向社会的回归。

官僚主义模式在推动人类社会发展方面的确起过作用,因为它解决了人民希望解决的基本问题。[1](P132)官僚制对于理性精神的推崇是毋庸置疑的事实,这也是官僚制得以建构的重要思想基础和技术工具。理性主义精神的标准是一致性而非适用性。在这种精神的指引下,公共管理者关心的是建立秩序井然的逻辑关系,而对作为被管理者的公民的主观感受不闻不问。理性主义者把逻辑的严谨看得高于一切。无论是茹毛饮血的农业社会,机器大生产的现代工业社会,还是以高度复杂性和不确定性为特征的后现代工业社会,理性精神都是管理者用以维持社会秩序而据以采取的重要手段。

2.控制导向的思维模式违背了合同治理的契约精神

启蒙运动的倡导者及社会契约论的提出者对政府的权力来源由传统的“利维坦”转变为“契约论”,这既是对政府权力的约束,也是对公民权利的维护。在政府职责和社会权利踯躅的时期,政府的职能定位和价值认同也成为了人们衡量社会发展进步的重要标志。21世纪是公民治理的时代,从权力运动走向合同运动已成为不争的事实。引领21世纪行政改革的主旋律是蔚然成风的行政改革和蕴含于其中的重塑政府运动。而公共服务民营化和以此理念为指引的合同制治理毋庸置疑地成为了改革者的首选战略。合同制治理所要达致的目标是摆脱传统科层官僚制的等级束缚,实现主体之间的平等竞争和良性互动,这也是契约精神的题中应有之义。在契约者眼中,购买合同双方的契约关系贯穿于合同的始终。合同过程的模式与传统的权力驱使的治理模式迥然不同。在传统的形式中,以权力为基础的治理是建立在规则、机构和政治等级之上的纵向模式,它指示行动、对违规者进行制裁,它用一些具体的责任制形式来限制那些治理者以及控制由它们领导的机构。[2](P58)

众所周知的事实是,控制导向的思维逻辑和行为方式是科层制的主要特征。而这种控制导向型的思维模式和行为模式,非人格化的管理倾向曾被作为官僚制的重要特征而予以褒奖。合同制治理作为一种新的治理模式,强调公共权力从垄断走向分享,实现了信息传递从线性走向网状,风险治理也从权威走向了协商,因此,它是社会民主进程发展、公共需求多样性增长的必然要求。

3.等级体系的管理模式限制了制度创新者的改革思维

政府是公共服务购买的参与者,他们既需要保持控制,又需要对结果负责。在这样的双重压力下,作为政策制定者的政府,如何在等级体系和改革理念之间进行取舍和权衡,这也从多个层面考验了公共管理者的政治智慧。政策制定者、社会评论家、政治活动家以及党派领袖们用动听的语言给民众描绘了一个行政改革的美好前景,他们把对前景的预测制定进法律和政策中,写进评论和书本中,从而使得民众对改革的期望不断提高。我国服务购买制度创新的设计者也精于此道。地方政府官员以充满预期的制度创新为宣传口号,为公众营造出非改不可的情境,并设想出种种令公众期许无限的蓝图。改革论者的执着是他们的最大优点,也是他们的最大缺点。虽然创新和重建顶多只是作为一个口号进入公众视野,但它的许诺却是诱人的。更重要的是,它已经树立起一面旗帜,在其指引下改革大军正阔步前行。

韦伯所设计的科层制的最大特点就是等级管理体系,在这种管理关系下,下属以能够出色地完成领导交付的任务为己任,至于这些任务之于社会发展的意义以及之于个人发展的价值,则无须过多考虑。严密的等级体系下,官僚之风油然而生。封闭体系管理模式下的改革阻力重重,因为改革者面临的是一汪看不清底的水,而在试水工程之前,首先就要突破等级体系的囹圄,冲破制度牢笼的束缚。但这对于早已经习惯于等级命令体系的管理模式而言,并非一件易事。因为虽然改革对于公民而言意味着新的选择和新的希望,而对于利益既得者而言,改革则意味着变化,意味着舍弃,在某种程度上更可能意味着不确定性。所以这里的悖论就在于改革呼声强烈的民众与改革意愿不强的政府之间的价值冲突,造成这种价值冲突的体制根源就是科层官僚制。

四、结语

科层制作为人类智慧结晶的组织载体,彰显了特殊时代情境下的智慧,承载了特定社会环境下的价值期许。官僚主义模式在推动人类社会发展方面的确起过作用,因为它解决了人民希望解决的基本问题,这是从时代进步意义上所谈及的官僚制的历史贡献。但历史书写无法更改现实描述,而每一个特定的理论都需要服务于特殊的时代需要。马克思·韦伯指出“:它意味着抛弃一种非常松散的、在当时没有实效的、几乎流于形式的控制形式,进而推崇一种控制范围渗透到私人生活和公共生活所有领域的一切行为的控制形式,这种控制形式着实难以承受,然而必须严格遵守。”[3](P28)历史是理念的展现,是理念逻辑发展的自由的展现。竭力要对社会现象给出全面而有意义的解释,是研究者的目标。因此可以认为,韦伯对于官僚制趋势的看法是一种线性解释。但是,这个理性化过程却必然会受到历史的某些不连贯性的损害。坚固的制度组织可能会分崩离析,程式化的生活方式会证明不足以控制日甚一日的紧张、压力或苦难状态。因此,关于服务购买制度实践的科层制逻辑,也需要经过时间的检验,并从历时性的思考维度理性审视公共服务购买场域中科层制治理的存在价值。

参考文献:

[1]查尔斯·T.葛德塞尔.为官僚制正名———一场公共行政的辩论[M].上海:复旦大学出版社,2007.

[2]菲利普·库珀.合同制治理:公共管理者面临的挑战与机遇[M].上海:复旦大学出版社,2007.

[3]马克思·韦伯.新教伦理与资本主义精神[M].北京:北京大学出版社,2015.

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