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人口老龄化背景下福建养老服务业发展研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/2/27 12:52:23  

摘要:在人口老龄化形势日趋严峻的背景下,福建养老服务业在养老机构建设及资金投入、市场管理机制、发展方式上均有所突破,但仍存在产业结构不合理、供需矛盾突出、政策落实不到位以及人才资源匮乏等不足。为加快福建养老服务业的发展,应当优化产业结构、加强供给侧改革、完善落实相关优惠政策并加强人才队伍建设。

关键字:福建;人口老龄化;养老服务业

养老服务业,也称“老龄服务业”,是指为满足老年人因疾病或身体机能衰退而产生的特殊生活需求和精神需求,提供相应产品和服务的产业部门集合,涉及老年生活照料、医疗服务、体育健身、文化娱乐、金融、旅游等多个行业。[1]2014年发布的中国老龄产业发展报告声称中国将成为全球老龄产业最大的国家。[2]据估计,中国老年消费市场潜力至2050年将达106万亿元,占GDP比重高达33%左右,成为老龄产业发展潜力最大的国家,[3]而养老服务业作为老龄产业的中流砥柱,发展潜力十分巨大。

早在1996年,福建省60岁以上人口占总人口比重就达到了10.73%,步入老龄化社会,这比全国平均水平提早了3年。此后,福建省老龄人口增速明显加快,老龄化形势日趋严峻。据有关资料显示,2000年福建省60岁以上老年人口为3642341人,这一数值在2010年第六次人口普查中达到4212396人,增长率为13.5%。[4]2011-2015年,福建省60周岁以上老年人口平均每年增加17.73万人,年均增长率为3.9%,其中80岁以上老年人口年均增长率甚至达到14.05,老龄化进程明显加快。2016年福建省老年人口已经达到532万人,占比13.7%。[5]据老年科学研究中心预测,2020年福建省60周岁以上人口将达615.73万人,占比15.02%,并且在未来的几十年内,福建人口老龄化问题将愈发严重。[6]在人口老龄化的背景下,福建省老龄产业呈现出潜力巨大、市场广阔的特点,仅养老服务业的市场潜在需求到2020年就高达500亿-645亿元。2017年7月25日,福建省人民政府印发《“十三五”福建省老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》,强调要积极培育养老产业链条,提升养老产品供给能力。[7]

一、福建养老服务业发展现状

(一)福建养老服务业取得的进展

福建省养老服务业仍处于初步阶段,相对于数量庞大的老年群体以及快速推进的人口老龄化进程,老龄服务产业的发展明显滞后。但随着政府、企业以及社会的介入和学术界的研究拓展,福建省养老服务业呈现出良好的发展局面,这主要体现在以下方面:

一是养老机构建设及资金投入力度有所加大。从机构建设上讲,截至2016年末,福建省养老服务机构1212家,床位16.5万张。其中公办养老机构946家,床位74681张;民办养老机构266家,床位40153张。此外,城市日间照料床位5424张,农村日间照料床位8354张。每千名老年人拥有养老床位数从“十一五”末的14.96张增加至30.1张,呈翻倍增长态势。2010年起,福建省委、省政府连续4年将居家养老服务列入“为民办实事”项目工作。截至2015年底,福建省城乡社区养老服务中心2516个,乡镇敬老院861所,农村幸福院已建成3116个。2016年,福建省共建立社区养老服务中心(站)2219个,而到2016年底就基本实现了全省城市社区居家养老服务中心(站)全覆盖,市、县社会福利中心建设覆盖率达到97%。从资金投入上讲,2015年,福建省民政厅联合财政厅共投入1250万元支持社会组织参与社会服务项目。2016年1月“,福建省养老产业投资基金”由福建省民政厅、财政厅及福建省能源集团共同出资发起设立,总规模达60亿元。2017年,福建省级财政预算共安排养老服务业补助资金8.1亿元,比2016年5.2亿元增加2.9亿元,增长55.77%。其中一般公共预算安排5.21亿元,主要用于农村五保户、城市“三无”人员等特困人员供养补助;福彩公益金安排2.89亿元,占福彩公益金预算3.2亿元的89.84%,主要用于老年人照料中心、农村幸福院建设、农村低保老年人高龄补贴、民办非营利性养老机构一次性开办补助和床位运营补贴等。同时,为鼓励社会资本积极投资养老服务项目,2017年4月发布的《关于鼓励社会资本投资养老服务PPP工程包的实施方案》,通过养老服务PPP工程包的方式发展一批集医疗、文化、教育、养老于一体的综合性养老服务设施。

二是市场管理机制建设有所突破。健全的市场管理体系是促进养老服务业更好更快发展的基础。为实现养老服务行业规范发展,2014年4月18日,福建省各部委联合印发《关于养老机构设立许可有关事宜的通知》,从准入对象、条件、程序、管理等方面健全养老服务行业准入和退出机制。同年,首个养老机构护理服务地方标准———《福建省养老机构护理服务规范》正式实行,从服务理念、场所与环境等十个方面对养老机构护理服务进行了规范,并提出定性和定量操作指标,完善养老服务业行业标准。在市场定价及考核机制上,2014年10月,福建省民政厅印发养老服务机构等级评定办法,综合养老机构规模、环境、设施设备、管理服务及运营情况等方面,采用星级制将全省养老服务机构分为4个等级。2016年12月,福建省物价局、民政厅印发《福建省养老机构服务收费管理暂行办法》,对养老机构床位费、护理费、伙食费及其它服务费实行市场价格机制,由经营者自主定价,并制定多个条款规范养老服务收费行为。为完善老年服务需求评估体系,在2013年实行老年服务能力评估的基础上,福建省民政厅联合卫计委于2015年组织开展养老服务需求评估工作,对60周岁以上的低收入老年人进行需求评估。尽管大部分市场管理机制建设工作仍处于试点阶段,但福建省养老服务业的市场管理体制也是有所突破。

三是养老服务业发展方式有所创新。福建省老龄服务业发展的突出特点,是在推进“公建民营“”民办公助”等方式兴办养老服务业的同时,促进闽台养老机构的交流与合作。一方面,通过提高民办养老机构的一次性开办补助和床位运营补贴推进“民办公助”。另一方面,通过鼓励采用合资、合作、承包、委托运营等方式参与公立养老机构的运营推行“公建民营”。同时,支持政府购买服务,支持福州市金太阳综合老年服务中心等居家老年人应急呼叫服务系统建设,支持提供助餐、助浴、助医等上门服务。在此基础上,积极开展“医养结合”养老模式试点工作,实现“养老”与“就医”的互动发展。据不完全统计,福建省已投入使用的31所社会福利中心中有16所推行公建民营模式,平均入住率为65%,其中引进医疗机构的永安市、邵武市社会福利中心入住率约95%。在闽台养老合作项目上,据福建省民政厅披露的数据显示,目前全省闽台合资共建或引进台湾养老服务业管理模式的机构有10家。[8]例如,福州安心护理院加盟台湾安心品牌,实施专业化、人性化的老年生活护理;厦门长庚护理院采用台湾长庚养生文化村的老年护理模式;晋江市龙湖镇尚善养老会所引入台湾行义老人养护连锁机构的管理机制,效果十分显著。[9]另外,为解决人才队伍建设问题,通过设立海峡养老康复护理技术培训交流基地,构建福建老龄服务业从业人员培训平台。2017年10月,福建省又一次成功举办海峡两岸老龄产业博览会,与台湾老龄产业知名品牌机构及专家共襄盛举。可以说,福建省养老服务闽台合作机制逐步实现。

(二)福建养老服务业发展存在的不足

作为一种新的产业形态,福建省养老服务业尽管取得了长足进展,但在其发展过程中仍存在诸多不足,这主要体现在以下几个方面:

一是产业结构单一,市场竞争力弱。从产业结构角度来看,福建省养老服务业主要提供基本生活护理服务,医疗、旅游等养老服务均有所发展,但老年金融业及老年心理咨询等行业裹足不前,产业结构严重失衡。从市场竞争力上看,福建省养老服务业链条不完整、企业分布零散、创新能力不足且品牌专业度低。老龄服务业跨度广、产业链长,涉及资本投资、产品开发、产品生产、市场销售等诸多方面,而福建省处于起步阶段的养老服务业链条则呈现出断裂状态,企业分布零散,缺少明确分工,甚至出现投资、开发、运营、服务“一肩挑”的现象,最终由于专业化程度不够导致成本高、效率低的局面。养老服务业的发展离不开品牌专业度高的龙头企业或产业示范园的标杆效应。[10]总体而言,福建省老龄服务业品牌影响力着实有限。除此之外,创新能力不足也是影响福建省老龄服务业市场竞争力的重要因素。尽管福建省老年服务市场发展迅速,但其提供的老年医疗、文化、教育等服务基本上是借鉴台湾或发达国家的管理方式和模式,缺少自主创新产品。这些都在一定程度上影响着福建省养老服务业的发展。

二是产业供需矛盾突出,区域差异明显。近年来,福建省各类家庭的成员结构急剧变化,“四二一”家庭日益增多,家庭养老不堪重负。社会对专业化养老机构的需求与日俱增,养老服务供给不足的矛盾日益突出。截至2015年10月底,福建省养老床位总数14.89万张,每千名老年人拥有床位数29.2张,尽管较2013年有所增长,但与我国提出的每千名老人需配置40张床位的标准仍存在较大差距,养老床位缺口大。另外,随着城镇化进程的加快,许多年轻人涌向城市,致使大部分农村地区只剩下老人、儿童、妇女,农村家庭养老功能日益弱化,很多农村老人的基本生活需求都无法得到保障,更别提日常护理、休闲旅游、文化教育等服务的供给。[11]再加上缺乏对老年人市场需求及消费特点的深入调研,致使养老服务企业提供的产品大多不符合老年人的实际需要,老龄服务市场需求大,但有效供给不足。从区域分布来看,当前福建省老龄服务业主要集中在福州、厦门等经济较为发达的地市,而经济欠发达的宁德、三明等地区显得相对薄弱。从城乡分布来看,据福建老龄网的数据显示,福建省131所民办养老机构80%以上均位于城市,而剩下不到20%位于农村,这在一定程度上说明城市是养老服务业发展较为集中的地区,而农村由于经济发展水平的限制,其老龄服务产品的供给还十分有限。

三是优惠力度不足且政策落实不到位,市场管理机制有待完善。为促进养老服务业的发展,福建省政府于2014年1月印发《关于加快发展养老服务业的实施意见》,明确提出要通过政策来发展养老服务业。例如:对用于养老服务设施建设的用地实施优惠地价;对养老机构的自用房产免征房产税;对养老机构的水电气价格按居民生活类执行并免收餐饮许可、卫生许可和卫生监测费等等。但这些政策由于缺乏具体的实施细则并未落实到位,民办养老机构用地紧张、融资难、税费重的现象仍十分普遍。据调查显示,福建省民办养老机构很难申请到相关部门的养老机构建设项目和补助经费,也很难真正享受已有的优惠待遇。由于养老服务业的半盈利半福利性,很多投资者希望政府能够在金融、信贷、财税等方面予以一定的扶持,但按照目前的扶持力度及政策落实情况,吸引民间资金投资兴办养老机构相当困难。此外,尽管福建省老龄服务业在市场管理机制建设上有所突破,但这些管理制度仍存在诸多政策盲点、部分行业规范缺位和不配套等问题。2014年3月实行的《养老机构护理服务规范》,是福建省首个养老机构护理服务地方标准,对养老机构有一定的市场规范作用,但对于老年旅游、老年教育等行业的规范和标准仍是一片空白。

四是人才资源匮乏,服务水平相对较低。一个行业的健康发展除了资金、技术的投入和政策的支持外,人才、知识等因素也至关重要。与其它具备一定发展规模和历史的产业相比,服务与管理人才的缺失成为制约福建省养老服务业发展的重要因素。尽管福建省委省政府多次提出要加强养老服务业人才队伍建设,但都是一些原则性要求,缺少具体实施细则。据《福建日报》的调查显示,福建养老服务业人才资源匮乏的原因在于以下几点:一是养老服务从业人员薪资待遇水平低,社会地位有待提高,很多年轻人不愿从事这一方面工作;二是专业服务质量差、文化素质偏低,按照《养老机构护理服务规范》的标准,养老机构护理人员与完全失去自理能力的老年人配比不应低于1颐4,而目前大部分养老院最高配比也只有1颐5,有些机构甚至不存在配比率。养老机构从业人员基本上是年龄在40-50岁之间且身兼数职的农村女性,她们大多未经系统的专业训练,缺乏相关护理知识技能,这不仅不符合老年人需求,甚至出现虐待老人事件;三是相关职业技术教育少且人才流动率高。[12]据福建省民政厅的数据显示,2013年福建省养老服务从业人员11404人,其中大中专以上学历的仅1989人,占比17.4%。据了解,福建省内除少数中高职院校开设养老服务与管理专业外,尚未有一所高校开设养老服务专业或课程,社会上针对该专业的服务人才的培训机构很少且不规范,人才资源的匮乏严重制约养老服务业的发展。

二、推进福建养老服务业发展的对策建议

(一)优化产业结构,提高市场竞争力

养老服务业的发展涉及健康服务、文化教育、金融服务等多个领域,在具体实践过程中,难免出现不同行业发展不协调,产业结构不合理的局面。对此,应当根据福建省老龄服务业发展的实际情况,结合当前老年市场的实际消费水平和消费能力制定老龄服务业发展专项规划,明确优先发展领域的同时扶持其他相关领域。笔者认为,目前福建省养老服务业在满足老年人健康护理、生活照料等基本生理需求的基础上应当积极发展文化教育、休闲娱乐、临终关怀等服务,兴建老年大学、老年活动中心等项目,在发展“居家养老”的同时积极推动“医养结合”养老模式。由于年龄差距引起的生活观念差异,很多家庭都希望父母子女分开居住,但目前养老机构的发展跟不上老龄化的速度,应当积极开发房地产项目解决老年人口住房问题。另外,在信息技术发达的时代,应当鼓励发展“互联网+养老”的智慧养老新业态。建构面向老年群体的服务信息系统,如老年医疗服务系统、家庭监护系统和电子商务系统等实现及时、高效、低成本的智能化养老服务。为提高养老服务业市场竞争力,应当重视品牌管理,提高产品研发能力。目前大部分企业处于初创期,品牌众多但市场影响力不足,而随着老龄服务业的发展,企业品牌价值日益凸显,一些知名品牌企业正逐步扩大市场价值,这在北京、上海、台湾等地区都十分常见,因此建议福建大力发展几家示范性养老机构,打造一批品牌企业,发挥其示范带动作用。

(二)加强供给侧改革,促进城乡一体化发展

养老服务业发展的根本原则在于围绕社会的有效需求来提供相应的服务。因此,要想解决老年产业供需矛盾问题,应当将老龄市场进行细分,从老年人消费能力、习惯、偏好等方面深入市场调研,进而根据老年人的需求提供个性化的服务产品。[13]为改变养老床位供给不足的局面,在政府财政资金有限的情况下应当继续倡导“居家养老”模式并鼓励兴办民营养老机构,增加养老床位数,积极推进“公建民营“”民建公助”政策的实行。例如对民办养老机构,提高政府一次性补助标准;对公立养老服务设施,鼓励民间资本通过合资合作、承包等方式参与管理。为改变养老服务供给不足的局面,应当积极整合社会志愿服务资源,提倡更多志愿者提供心理咨询、法律援助、家庭护理等服务并鼓励涉老企业积极发展类似养老服务;鼓励发展老年文化娱乐事业,兴办老年大学、老年活动中心,并根据老年人的爱好和特点开展个性化的旅游服务。另外,还要拓宽产品的销售渠道,鼓励创办实体店的同时还要发展线上交易,同时充分发挥闽台地缘优势,以福建省较具规模的台商投资区为中心打造养老服务业产业示范基地,实现专业化、规模化的供给。针对产业发展区域不平衡问题,一要充分挖掘该地区发展养老服务业的资源和优势,二要加大养老服务业土地、财政、金融、人才等政策的优惠力度,鼓励经济欠发达地区发展老龄服务业。[14]针对农村养老服务业发展滞后问题,一要加强农村老年基础设施建设,最大限度地使农村老龄人口能够享受到基本社会服务;二要合理布局农村老年服务机构,防止出现部分地区老年服务供给过剩而部分地区却供给不足的想象;三要把“居家养老”的重心放在农村,积极推进“农村幸福院”建设项目,通过成立类似“老年协会”的群众性组织充分发挥老年人互帮互助、自主管理、自求发展的能动作用。[15]

(三)完善并落实相关优惠政策,健全市场准入、规范和标准制度

养老服务业的发展离不开政府的政策支持,但是按目前已出台的各项优惠政策来看,优惠力度远远不够。为加快老龄服务业发展,应当完善相关优惠政策,加大优惠力度。例如,提高对非盈利民办养老机构的开办补助和床位运营补贴,将福利彩票公益金全部用于养老服务事业;在税收优惠上,对涉老企业的日常照料、护理取得的服务收入免征增值税;对赡养2个老年人以上的个人允许提高个人所得税税前扣除基数等等;在信贷政策上,适当提高养老企业贷款额度,降低贷款利率等。为保证各项优惠政策落到实处,一方面,应当制定政策反馈制度,及时准确地反映养老服务业相关优惠政策的落实情况;另一方面,完善制定绩效考核制度,将养老服务业优惠政策落实情况纳入绩效考核指标体系,确保有关部门及时有效执行相关政策。此外,还应当加大优惠政策的宣传力度,让各涉老企业能够及时准确的了解优惠内容,及时享受优惠待遇,监督政策落实情况。在市场管理机制的健全上,应当抓紧制定养老服务业相关行业市场准入制度和标准规范。市场准入制度可根据市场竞争机制制定,而行业标准规范的内容就应当具体详实。以养老服务业为例,应当规范养老机构居住标准、服务内容、管理办法、配套设施数量和质量等,并由市场监督管理部门进行不定期的检查。在价格机制上,在价值规律的作用下,对于满足老年人基本需求的服务产品价格应当以成本为基础确定,而对于那些中高端的享受型服务产品的价格确定应当考虑其所带来的效用水平。

(四)加强人才队伍建设,提升服务质量

养老服务业的人才队伍建设,应当在抓紧制定人才培养实施细则的基础上,从三个方面着手:首先要提高老龄服务业从业人员的薪资待遇,在提高最低工资标准的基础上,通过发放护理员岗位津贴、从业人员社会保险补贴、年终奖等方式增加工资收入,调动员工的积极性和主动性。其次要建立老龄服务业从业人员职业教育体系,在这方面可以借鉴美国的经验。一是开展老龄服务业职业技术教育,积极鼓励各大高校根据老龄服务业发展规划开设老年护理学、老年医学、老年心理学、老年食品科学等专业课程培养老龄服务业专业人才,有资质的大学还可以设立相关硕士点、博士点,培养老龄服务业理论研究人才。二是开展职业技能培训和职业资格认证工作,对新上岗的员工进行必要的岗前培训,授予相关日常照料、康复护理等方面基本技能,对老员工实行定期考核和培训制度,及时补充该领域最新知识,同时,可选送模范员工攻读在职养老服务专业学位,加大人才培养力度。三要将尊老、敬老、爱老的传统美德融入职业教育体系建设中,通过职业道德教育来改变人们对养老服务岗位的传统看法,吸引更多人从事养老服务工作[16]。再次要扩大养老服务志愿者规模,鼓励、动员和引导企事业单位、社会团体、高校学生以及有闲暇时间的年轻人为老年人提供公益服务,积极开展“关爱老年人”系列活动,通过“劳务储蓄“”义工银行”的帮扶机制实现志愿服务常态化。

注释:

淤文中未标明数据来源的数据和政策文件均来自福建省民政厅及相关网站。

参考文献:

[1]胡祖铨.2015年我国养老服务业运行分析[EB/OL].

[2]吴玉韶,党俊武.中国老龄产业发展报告[M].社会科学文献出版社,2014.

[3]陈郁.2050年我国老年人口消费潜力将达106万亿元左右[N].经济日报,2014-12-03.

[4]国家统计局.福建省2010年第六次全国人口普查统计公报[EB/OL].,2014-10-13.

[5]福建打“组合拳”,补齐民生养老短板[EB/OL].中新网,2017-10-05.

[6]福建设立养老产业投资基金总规模达60亿元着力投资五大方向[EB/OL].人民网,2016-01-07.

[7]福建省人民政府“.十三五”福建省老龄事业发展和养老体系建设规划的通知[EB/OL].,2017-07-25.

[8]蔡啸天.闽台养老合作前景广阔[EB/OL].,2017-01-05.

[9]龙敏.台海观澜:闽台养老合作前景广阔[EB/OL].,2017-01-04.

[10]杨立雄.中国老龄服务业产业发展研究[J].新疆师范大学学报,2017(3).

[11]张俊浦.论老龄产业发展的机遇与挑战[J].中共山西省直机关党校学报,2013(5).

[12]郭士玉.加快我省现代养老服务业人才培养[N].福建日报,2015-08-03.

[13]叶尔扎提.人口老龄化背景下新疆老龄产业发展研究[D].新疆师范大学,2016.

[14]陆杰华.我国老龄产业发展的现状、前景与政策支持体系[J].城市观察,2013(4).

[15]吴宏洛.我省养老服务业的形式与应对之策[N].福建日报,2016-10-27.

[16]孙燕生.人口老龄化背景下新沂市老龄产业发展研究[D].南京农业大学,2012.

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