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网约私家车监管制度研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/4/9 9:28:17  

2008年,网约车以“共享经济、低价出行”的光环横空出世,并凭借“反利补贴”的经营策略迅猛发展,进而对民众的出行方式、就业途径、交通产业结构带来了巨大的影响。与此同时,网约车与出租车的利益冲突不断激化,进而引发《城市出租汽车管理办法》的存废之争、网约车合法化之争、网约车平台垄断之争等一系列法律问题,这些都对网约车的法律监管制度提出强烈的挑战。2016年10月,交通运输部公布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《网约车管理办法》),均表明监管理念由“打击黑车”向“鼓励创新”进行转变,但各地制定网约车监管细则及实施并没有达到鼓励竞争、倡导创新、惠及公众的效果。此外,针对网约车的监管方式同样也会影响到未来共享单车、共享汽车等各类新兴城市交通方式的发展和监管。因此,对于网约车的监管制度应建立在全面厘清中国现有网约车的概念、类型及经营模式基础上,系统构建中国网约车(尤其是网约私家车)监管制度,以最低的执法成本实现最优的监管效益,以有效的监管方式维护中国计程车行业乃至整体城市交通体系的健康运行。

一、中国网约车现有监管制度的不足

自交通运输部颁布《网约车管理办法》以来,北京、上海、重庆、天津、武汉等地也相继出台实施细则,如表1所示。从表面看来,对司机资质、车辆类型、平台监管、定价方式、许可期间等方面进行了因地制宜的细化,但实质上都遵循了“人+车+平台”的全面监管模式。这种监管模式从实施效果上看,有增加行政执法成本、阻碍市场竞争、损害消费者利益之嫌。其主要原因如下:

1概念混淆误导监管对象

《网约车管理办法》开宗明义,指出“促进出租汽车行业和互联网融合发展,规范网络预约出租汽车经营服务行为,制定本办法”,并首次对“网约车”进行了法律界定,其中也特别说明,巡游车、私人小客车合乘不适用于该办法。这就意味着,在内涵上,网约车属于出租车,但必须是基于互联网平台的独乘服务;在外延上,网约车与巡游车、私人小客车有明显区别,如表2示。然而,随着O2O经营模式的普及,线上线下的频繁互动,硬性划分网约车、巡游车与私人小客车合乘,背离了共享经济和“互联网+”理念。

第一,网约车归属出租车,造成监管错位。《网约车管理办法》立法目的明确指出网约车是网络预约出租车,应属于出租车,但又不适用《城市出租汽车管理办法》,其中立法矛盾显而易见。相反,美国“伊利诺伊州运输贸易协会诉芝加哥市政府与DAN BURGESS”一案指出,Uber等网约车是指交通网络运输提供者或称出行共享。Uber等网约车是在共享经济下,通过网络平台连接私家车与乘客的服务活动,将网约车称为“网约私家车”更为准确。网约车与出租车具有明显差异,不属于同一相关市场,两者不适用同样的监管标准,而且对网约车的监管不能阻碍市场竞争。

第二,网约车与巡游车混淆,引发监管套利。巡游车虽然可以借助“滴滴出租车”等软件进行网络预约,但法律规定其并不适用《网约车管理办法》,而是遵循《城市出租汽车管理办法》。但在现实中,巡游车借助网约在高峰时期可以提高价格,但路边载客却只能“执行由城市的物价部门会同同级行政主管部门制定的收费标准”致使有些巡游车路边拒载,只接乘网约乘客,损害消费者利益。

第三,网约车与私人客车合乘区分,增加监管成本。《小客车合乘(拼车)指导意见》中规定两者的区别在于是否以营利为目的,但在现实中是否盈利并不容易判断,尤其是滴滴出行中的“快车”业务有拼车和不拼车之分,两者界限并不明显,转换随意。将“是否盈利”作为执法标准会引发执法成本激增,甚至可能出现“钓鱼式执法”现象。

第四,“滴滴巴士”等新兴业务,面临监管空白。随着共享经济模式的不断深化,滴滴巴士等新兴业务不断涌现,其以价格低廉、多人共乘等特点规避了“营利性”和“小客车”的限制,不适用“网约车”和“私人客车合乘”的监管制度,新兴业务面临监管空白。

2责任不清增加监管成本

从现有网约车监管政策来看,问题在于监管主体的混杂,监管责任的交叉。大多省市的监管主体为当地交通运输管理部门。但各地也规定,公安、人力资源与社会保障、发展改革、环保、税务、工商、质量技术监督、商务、经济信息化、金融服务、网信以及国家通信、保险监督等部门也会按照各自职责,实施相关监督管理(见图1)。与此同时,根据《网约车管理办法》,虽然网约车的具体监管放权地方,但中央各部门仍要进行相应监督。这就意味着,网约车从其平台设立到最终的载客运营至少要受到十多个行政部门的监管。在“多部门监管”的模式之下,监管成本与监管主体的数量必然呈现正相关的发展趋势。每个部门至少要涉及执法人员3-5人,消耗执法时间10-20个工作日。这意味着在执法过程中,大量的执法资源将被投入其中,而由于重复取证、交叉调查而导致的损耗至少占执法总成本的2/3。在“多部门监管”的模式之下,由于责任不清而产生的监管真空、监管重叠均会导致最终监管效益的折损,监管成本的增加。因此,若想以最低的监管成本获取理想的监管效果,其关键在于监管责任的明晰。

3准入过严埋藏垄断隐患

在网约车出现之前,出租车行业竞争显著不足,尤其“行政垄断”现象明显,致使大量“拒载”“绕道”“随意讲价”等损害消费者利益的行为出现。正如Frankena和Pautler的研究表明,准入规制时期在位经营者能够获得垄断租金,进而逐步形成垄断,而大量潜在竞争者出于行业利润率的吸引也将会以各种打破“限制”的形式存在。“滴滴快车”、Uber等网约车增加了城市交通运输的竞争,也在一定程度打破了出租车的垄断地位。据预测,到2018年,中国网约车交易规模可能将达813.8亿元。而后随着《网约车管理办法》的颁布,地方政府“人+车+平台”的全面准入规定纷纷出台,或导致各地可以从事网约车服务的车辆不足20%,其中保证每日从事经营的仅占2%。在城市交通布局无法满足城市出行需要的情况下,不符合准入条件的车辆或将再次成为“黑车”。

网约车运营管控导致传统计程车垄断空间增加。规制前,网约车平台提供的车辆类型是市场调节的结果,充分满足了不同群体个性化和差异化的出行需求。然而,“人+车+平台”的全面监管模式背离了“市场对资源配置的决定性作用”。这不仅将导致用车成本的大幅增加、司机和车辆的大量退出、传统计程车垄断地位的进一步持续,而且将引发“不加价无车乘”等城市交通乱象的出现。

二、网约私家车监管中争论焦点辨析

滴滴快车、Uber等网约车自诞生之初,便伴随着诸多争议和质疑,比如网约车的类型有哪些;网约车与出租车相比,其优势和功能在哪里;网约车在法律上的地位是什么等等。

1网约车的类型

城市交通类型大体可分为计程车、私家车、公交车、轨道交通和长途车,自“互联网+”模式的引入,在传统交通出行方式之上衍生出不同的网约车形式,即网约计程车、网约私家车、网约公交车以及网约租车。这4种网约车在服务形式、补贴形式、政府交通管制程度、运营成本与收入以及合同类型等方面存在一定差异,如表3所示。

网约计程车是指通过互联网技术平台预约计程车出行。网约计程车与传统计程车的运行方式类似。例如,“滴滴出租车”“上海大众APP”。网约私家车是指司机和乘客通过互联网技术平台接通供需信息,通过移动网络预约私家车出行。例如,“Uber”“滴滴专车”“滴滴快车”等。网约公交车指乘客通过互联网技术平台预约指定路线的多人大巴车中的指定座位,其运行方式与长途汽车类似。例如,“滴滴巴士”“嗒嗒巴士”等。网约出租车指租赁人通过互联网预约租赁车辆,其只提供车辆服务。例如,“神州租车”“首汽租车”等。

2网约车的功能特征

网约车作为共享经济的产物,具有双边市场属性,其特征表现为交叉网络外部性、价格非对称性、相互依赖性及互补性。

网约车,尤其是网约私家车作为典型的双边市场,其网络外部性呈现出一种交叉网络外部性的特征。因此,车辆数量必然会影响乘客的数量和网约车平台的订单交易量。因此,网约车必须争取更多的签约司机进行运营,才能促使乘客使用率的提升。此外,由于网约车平台企业收取乘客费用,支付司机费用但同时向司机收取提成。因此,若定义P为平台收益,P乘交为平台收取的乘客费用,P司机为平台支付给司机的费用,α为平台提成率(0<α<1),αP乘交为司机支付平台的费用,那么平台收益可以表示为P=(1+α)P乘交-P司机。因为,即乘客支付费用与司机收益的价差总是存在,所以网约车平台企业确定的乘客与司机二者的价格也就体现出了非对称性。在网约车市场中,只有司机和乘客双方同时对所提供的服务产生需求时,网约车平台企业的产品或服务才存在价值。由此可知,网约私家车具有明显的交叉网络外部性、价格非对称性、相互依赖性及互补性,是共享经济、双边市场最集中、最典型的体现。而网约计程车、网约公交车、网约租车、神州快车等服务双边市场效应并不明显。

3网约私家车的法律定位

网约私家车明显的双边市场属性造成现有《反垄断法》《城市出租汽车管理办法》等基于单边市场构建的法律条文明显缺乏解释力。因此,对于“滴滴快车”、Uber等网约私家车的监管是网约车监管的最主要、最困难的内容。

(1)网约私家车是私家车,具备纯粹的“私有性”

由于网约私家车其运行的车辆为私家车,从其物权属性而言,有别于传统的计程车和出租车。如果将车辆的所有权划分为车的所有权以及牌照的所有权,那么,网约私家车均属于真正的“私有”即个人(自然人)所有的范畴。而出租汽车往往其车和牌照的所有人均为法人所有。该法人设立的目的通常为从事汽车租赁或运输业务。此外,由于各地计程车管理制度的差异,计程车车辆的所有权有所不同,但是牌照均需得到政府特殊许可。一定意义上,计程车的牌照所有者是政府。网约私家车与出租汽车和传统计程车相比,具有真正的私有属性。

(2)网约私家车的判别标准

根据《网约车管理办法》,网约车与私人小客车合乘最重要的区分点在于是否以盈利为目的。然而,出于共享经济的理念,乘客无论是否选择拼车,对于车主而言,从事网络运输即为闲置资源的再利用。资源闲置,对于所有者而言,收益为0或者为负。一旦闲置资源被再次利用,其产生的任何收益均为盈利。在共享经济中,闲置资源产生的盈利不是取决于共享的人数,而是其最终被再利用而带来的收益。共享的人数对于收益的影响不是体现在单次的共享过程,而是参与人数导致共享频次的增加。因此,网约私家车本身具有盈利性,既不能成为其区分于其他交通运营方式的标准,也不能成为其内部分类的准则。

(3)网约私家车平台的定位

网约私家车的法律主体由于网约车平台运营的商业模式的不同,其法律关系并不可以“四方协议”简单概括,其法律关系仍需要根据网约车平台企业商业模式的差异区分为B2C商业模式下的法律关系以及C2C商业模式下的法律关系。由于在B2C商业模式中,网约车平台既是车辆管理企业,拥有车辆的所有权,也是司机的劳务雇佣企业,所以B2C商业模式中的网约车平台实质即为生产者与销售者,是管线式经营的一环,并非经济学上的“平台模式”,不是真正的网约车平台。因此,我们认为,仅有在C2C商业模式下运行的网约车平台才具备“平台”属性,才是真正的网约私家车平台。

在C2C商业模式下,网约私家车的法律主体涉及司机、平台企业和乘客3方。司机为车辆的所有车,不受任何企业的雇佣,平台企业仅为乘客和司机搭建信息接通的渠道。司机、平台企业以及乘客之间缔结的是居间合同,如图2所示。C2C网约平台企业在乘车合同的缔结过程中起到媒介的作用,对于行使车辆、司机资质以及乘客安全不承担任何责任。网约车平台的信息具有开放性,乘客可以进行信息比对,选择服务。传统意义的居间合同存在委托关系,在C2C商业模式下的网约私家车平台仅存在提供真实的车辆、司机、乘客以及服务信息,履行促进服务缔结几率的义务。在现有监管模式之下,司机对于乘客的义务仅限于提供车辆服务,而乘客对于司机也仅需履行给付费用的义务,对于行车安全、车辆资质、价格合理性等问题均处于监管“空白”。

三、域外网约私家车监管模式借鉴

自《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》颁布以来,学界对其褒贬不一。目前,伴随着“兰州市总量控制”“上海市规格限制”“北京市户籍化管理”等地方网约车管理实施细则的制定,各种网约私家车的监管模式已经初现端倪。然而,此类监管制度不仅存在将“互联网+”变成“互联网-”的趋势,而且有用新规制取代旧规制的嫌疑,不仅无法释放市场活力,更加无法对网约私家车形成真正意义上的监管。因此,如何构建合理的网约车监管制度仍旧是中国城市交通管理的重要问题。在网约车“合法化”的国家中,新加坡、美国以及英国的监管模式对于我国有着十分重要的借鉴意义。

新加坡对于计程车行业实行完全的市场化运作。无论是之前的传统计程车还是之后出现的网约车,新加坡政府对于从业车均不设限,只要申请“拥车证”(类似于车辆行驶证)即可批准入行。在新加坡,网约车与传统计程车的总量均不控制且价格放开,由经营公司自行定价,只需向政府报备。新加坡政府监管部门只对服务质量进行监管。关于网约车价格,新加坡政府只规定价格(包括预约费或附加费)需要提前告知乘客,预约费不能超过现有计程车公司所实施的费用,而具体的定价仍由经营公司来确定。从新加坡的经验来看,服务监管的执法成本主要体现在服务标准的制定、服务过程的监督、服务资质的审核等。

美国各州对于网约车的监管方式不尽相同,但是就现有立法承认网约车合法化的54个州而言,其中大多采用的是“政+企”的监管模式。以加利福尼亚州为例,根据法律规定,加州传统从事客运服务的公司有3种类型,即计程车公司、旅客承运公司以及客运租赁公司。为对网约车进行有效监管,加州公共事业委员会特意创设了新的交通运输服务公司概念,即“交通网络公司”,并为其构建了专门的监管路径。网约车平台企业,只需向监管部门购买一种用于“交通网络公司”的运营牌照。此外,接入网约车平台企业的私家车主也无须申请任何行政许可且接入总量不受控制。在监管方式上,政府仅对车辆和司机设置详细的准入标准、责任保险要求和运营要求,而车辆和司机的准入以及日常运行均由平台企业自行监管。网约车平台企业需要定期向监管部门上交运营报告以证明其运营现状。

虽然英国的计程车行业一直存在较为严苛的管理体系,但是鉴于网约车与传统计程车的功能差异,二者的监管制度也是有所差异的。由于英国将网约车纳入到现有的英国约租车监管体系之中,实行服务与平台的全程监管,所以政府并不禁止私家车从事网约车营运。私家车只要符合交通局设定的准入门槛,即可顺利申请到“网约车执照”,并且相较于传统计程车其准入条件更为宽松。与此同时,由于英国的网约车是依据1998年《约租车法案》进行规制,所以无论是网约车平台企业还是私家车主,只要涉及提供网约车服务均要受到政府的监管,只是监管标准相较于严苛的计程车从业标准更为宽松。

通过对比美国、英国、新加坡等国家的网约车监管模式,不难看出,其监管思路主要集中于“放”,即赋予网约车平台更多的自主管理权。网约车平台可以自助管理车辆以及相关运营。政府将更多的精力集中于对平台资质和平台运营情况的监管。此种“管住中间,放开两边”的监管模式相较于全面监管模式而言,节省执法资源,提高执法效率,达到事半功倍的执法效果。

四、中国网约私家车的监管路径构建

网约车服务体现了共享经济的理念,是交通网络信息服务而非单纯的运输服务。借鉴美国的司法判决,网约车的监管应当树立“竞争优于管制”的理念,不能让网约车成为第二个出租车。网约车与巡游车是具有业务交叉但又截然不同的两个市场,因此,其监管模式也应有所区分。然而,监管不同于管制。管制强调政府悖逆市场规律进行政府干预,监管则体现的是政府顺应市场规律,通过规制政策和竞争政策对市场进行合理协调。由于网络平台具备“开启、参与社会交往”的特征,所以网约私家车的监管更应强调利用市场,通过竞争实现监管目标。但就目前出台的相关规定而言,中国网约私家车的监管仍具有较重的管制色彩,很多地方有待完善监管政策。从其他国家成熟经验来看,“政+企”即政府管理平台、平台管理服务的方式才是更贴近市场,更反映监管内涵,更体现市场决定性作用的有效途径。网约私家车的监管模式应体现出竞争政策的基础性地位,达到执法成本最低社会福利最高的监管目标。因此,我们认为,就当前中国网约私家车的发展程度而言,系统构建其监管路径至少需要以下3步:

1放松事前监管,激发市场活力

共享经济中,市场监管主要表现在两方面,即消费者的保护与市场的准入。合理的市场准入制度是共享经济发展的前提。一般认为,传统计程车具有服务双方的流动随机性和消费的一次性。然而,网约私家车与传统计程车不同,它使经过一次交易就退出流通的资源或资源上的某种权能得以反复进入经济循环。此种经济循环延展的基础是较为宽松的市场准入制度而非传统的特许式经营或审批式经营。此外,传统计程车设立较为严格的行政许可,一定程度上是因为传统计程车会“占用大量道路资源具有不经济性以及加剧交通拥堵等负外部性”。然而,网约私家车市场属于双边市场,具有交叉网络外部性。网约私家车准入标准的降低不仅不会存在传统计程车的隐患,而且可以实现道路交通资源的合理分配,减轻交通拥堵。特殊行政许可制度是传统出租车行业无法满足大量乘客需求以及发挥城市交通功能的重要原因。地方政府利用行政权力限制计程车总量,排斥跨区域运营,甚至出现利用计程车牌照牟利的种种弊病。但在公平竞争审查制度之下,任何有碍和限制竞争的行政行为都将予以排除。这无疑为网约私家车的发展提供了清明的环境。然而,目前各地出台的网约车的监管制度似有重蹈计程车覆辙之嫌。网约车平台企业不得不将运营的重点放在共享性较低的“专车”领域。然而,“快车”模式才是网约私家车共享经济理念的主要表现。因此,在制定监管规则时,政府需要注重安全、环保等社会性规制,但更应充分利用公平竞争审查制度破除网约私家车领域的行政垄断。从“权力管制权利”到把“权力还给权利”,适度降低准入标准,充分发挥竞争在资源配置中的作用。一旦市场实现了进出无障碍,那么竞争机制自会激发市场活力,厘清市场结构。

2增加平台自主权,激发市场创新

截止到2015年,中国使用网约私家车的用户已为3.5亿人,网约私家车的司机约为1500万人。根据数据显示,在监管过程中车辆安全、服务质量、乘客权益以及支付安全均是重要因素。然而,如果政府意图实现全方位监管不仅会耗费巨大的执法资源,付出高额的执法成本,还将导致网约车平台违规操作和违法运营的机会成本的增加。过度监管下的网约私家车将缺乏创新意识与发展动力。网约车平台企业与传统计程车公司最大的区别在于互联网技术的介入。而互联网技术最重要的特征就是“颠覆式创新”。区别于传统的“继承式创新”,每一次互联网技术的创新都可在短时间内颠覆原有的市场结构。在激烈的市场竞争中,企业只有不断创新才能得以生存。基于此种属性,在网约车平台监管的过程中,增加企业的自主权不但不会扰乱市场,反而会激发市场创新的动力。在监管规则的制定中,政府把权利赋予平台企业,不是放任自流,而是将权利放给市场,利用市场的竞争机制,实现对平台企业的有效监管。在监管的过程中,政府需要的是划定边界,具体针对司机、车辆、服务以及安全等方面的举措均可由平台企业自主制定。当网约车平台企业拥有较大的自主权时,为争取用户量其必会力求规模化。联合定价、限制司机和乘客选择自由的情况等垄断行为也将发生。此时,政府自可依靠反垄断执法,维护市场秩序的运行。一旦平台企业不能在市场竞争中力保创新,不断优化,其势必会被市场所淘汰。

3增加事后监管,明确责任形式

当网约车平台无需为网约私家车承担任何法律责任之时,其必将出于经营者营利目的接入大量无资质或资质不健全的司机和乘客信息,进而引发更多侵害消费者权益、威胁城市交通安全的事件。放开准入,增加平台自主权,并不代表监管部门就要舍弃监管。本着“政府管平台、平台管车辆”的“政+企”监管思想,监管部门需要用竞争政策代替规制政策,明确网约车平台企业的责任形式,让平台与网约私家车承担无限连带责任。一旦权责明确,依靠《反垄断法》《消费者权益保护法》《合同法》等法律法规,消费者仍可通过司法途径实现权利的最后救济。由于平台与网约私家车承担无限连带责任,所以一旦出现侵害乘客权益或者影响市场竞争的行为,即便监管部门尚未对平台企业和司机进行惩处,但是,消费者通过诉讼的方式仍可寻求赔偿。然而,由于信息不对称,诉讼成本过高以及举证责任过重等问题,在网约私家车相关诉讼中,可以考虑集体诉讼的适当引入,利用集体诉讼制度中拟制原告,激励律师,举证责任倒置等方式,保障消费者的合法权益。网约私家车的事后监管需要注重利用市场竞争机制,发挥竞争政策功效,绑定平台与车辆责任,形成权责明确、激励相容的监管模式。竞争政策与诉讼制度的融合不仅可使平台企业实现自治与优化,而且在实现市场充分竞争的同时也保障了城市交通的平稳运行。

五、结语

为适应当前监管规定,网约车平台企业纷纷根据各地规定改变经营方式,转变功能定位,调整商业模式,力求以“合规”方式满足市场需求。然而,这样的变化不仅迫使消费者为改变政策之后的提价后果买单,更有将网约私家车变为网约计程车的错位运营趋势。但即便在“约束式”监管之下,中国网约私家车市场仍难掩其活力。这一方面源于公平竞争审查制度的落实。各地“网约车新政”中有碍竞争的问题已引发各界关注。以兰州市为例的多地行政部门已就明显违法的具体规定做出修正,如更改车轴距的具体限定等。另一方面,伴随共享经济的发展,越来越多类似于网约私家车的共享经济产物也在不断涌现,例如“OFO”、“AIRBNB”等。近年来,随着网络技术、大数据、人工智能等新兴科学技术变革,各类“颠覆性创新”不断涌现,跨类经营的“巨型互联网平台”已成为网络经济发展的新趋势。例如“美团”平台在主营食品外卖派送服务之外,还在一些城市试点经营网约私家车服务。针对此种跨类经营发展趋势,网约私家车的监管模式则更需将关注点集中于平台。根据“防范成本最低者负主责”的法律经济学基本原则,网约私家车的监管模式只有“管住”平台这个关键环节,才能够达到更有效率地实现公平的监管。中国互联网已历三十余年,共享经济理念植根十多年,网络强国、数字中国以及智慧社会的改革方向均依赖于公平有序的竞争环境以及合理高效的监管模式。网约私家车作为中国共享经济发展的早期产物,其监管制度不仅对未来各类共享品的发展具有示范性效应,其监管理念更事关竞争政策的贯彻。激励相容的监管方式是有效预防、遏制垄断行为之方,是实现公平、有序市场竞争之基,是贯彻竞争政策基础性地位之法。因此,秉承“激励优于管制”,注重平台责任落实,利用多元主体追责,强化竞争政策落实是实现中国网约私家车监管制度完善的必然,是发挥市场决定性作用的关键。

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