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环保NGO参与社会治理的困境及应对策略研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/9/11 8:55:54  

摘要:我国现在处于转型时期,社会问题多发、频发、突发,并且出现了利益的多元化和分层化,政府失灵和市场失灵的情况不可避免,这就需要社会组织来协助政府缓解矛盾并满足公民需求。环保NGO是以环境保护为使命建立的非政府组织,关注人们赖以生存的环境,是我国环保事业中的一股重要力量。本文阐述了非营利组织在社会治理中扮演的角色和发挥的作用,分析了我国环保NGO目前在参与社会治理中面临的问题,并试图提出一些解决策略。

关键词:非营利组织;社会治理;环保NGO;

NGO又称非政府组织、社会组织、非营利组织,是指不以营利为目的、主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。美国学者撒拉蒙(LesterM.Salamon)教授归纳出NGO具有正式性、民间性、非营利性、自治性和志愿性的五个特征。改革开放以来,我国工业化程度随之提升,生态环境的急剧恶化不仅影响公民的身心健康,并且持续破坏着人类赖以生存的家园。经济发展和环境保护的冲突,使得在环境治理的问题上经常出现政府和市场失灵的情况,而以保护环境为宗旨的环保NGO,其公益性的目的得到了国家和社会的支持,在社会治理中发挥着重要的作用,目前环保NGO已经成为衡量一个国家环境保护事业发展程度的标志。

一、社会治理中的NGO

(一)社会治理的主体关系

社会治理是指以政府、市场和非政府组织为主体的三个行动体,以协同合作的方式以及平等、互相尊重、共建和谐社会的价值观念,通过共同参与、协同解决、公共责任机制,来共同推进公共事务的治理。通常来说,政府是法律及政策的制定者以及实施者,是权威的代表,政府需要以一个公正、公平的形象来维护社会的秩序,在社会治理中以宏观的整体性为基础,具有刚性。而企业是以市场为基础,以利益为导向的团体,服务限于与其具有交易性的群体。在环境问题中,由于企业要考虑经济效益、政府要考虑经济发展,所以时常会出现政府和市场双失灵的情况,这时候就需要关注社会和人民权益的环保社会组织,以发声、沟通、协调、合作的方式参与社会治理,缓冲多方之间的矛盾,推动环保工作的进程。实际上,社会组织解决了分散化的社会力量如何能高效、有效参与社会治理的问题。不同于社会管理,社会治理更聚焦于联动社会与公民的力量来激发社会组织的活力,预防和化解社会矛盾,其主体之间更多的是平等、合作及责任共同体关系——以合作的方式共同承担社会治理的责任,以对话交流的机制来形成多方支援配合。

(二)环保NGO参与社会治理的作用

近年来,我国的环境问题日渐严重,以“雾霾”为代表的空气问题使得人们开始逐渐意识到污染所带来的深刻变化。环境属于公共资源,与每一个人密切相关,环保NGO以公众利益和意见为基石,与其他社会治理主体进行深入互动,旨在推动环保进程。

1.教育倡导。

由公民参与的非营利组织是一个培育公民意识,训练公民行为的重要场域,更是教育倡导公民环保意识的重要途径。作为我国环保NGO最基本的一项工作,教育与倡导工作一般会通过举办环保讲座、发放传单、组织竞赛以及联合媒体宣传等途径,其目的是提升我国公民的环保意识和知识,训练公民日常的环保行动,是社会治理中的重要环节。

2.立法监督。

NGO在社会治理中扮演着监督政府及企业的重要角色。当经济发展和环境保护产生冲突,政府和市场不能有效发挥其作用时,环保NGO可以代表人民群众来对政府和企业进行舆论监督,通过协商、沟通、游说等方式使其履行自己的环保责任,并向政府献言建策,推动相关立法及政策的进程。同时,一些环保NGO还开展环境质量的认证评定,以第三方的身份为大众提供真实信息,有利于公民参与监督。

3.缓冲沟通。

由于环境诉求而引起的群体性冲突事件近年来不断增加,比如松花江污染事故、大连海岸油污染事故等,不仅给民众造成了伤害,同时也消解了政府的权威性。环保NGO在面临群体性事件时,是政府、企业和民众沟通的桥梁,在这一过程中,“经过冲突、对话、协商、妥协,落实公共责任,追求公共利益,达成平衡和责任整合”。

4.提供公共服务。

政府购买服务类似于政府和社会资本合作,即PPP模式(Public-PrivatePartnership),这种将企业及非营利组织参与进政府的社会治理建设的创新模式,使得治理的效率及质量获得提高。在环境治理方面,环保NGO为政府提供购买服务,可以减少政府的成本,并使得服务效果最大化,满足公众需求、社会需求和环境需求。

二、环保NGO在社会治理中出现的困境

党的十九大报告指出,我国社会矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,为了解决新的社会矛盾,报告同时提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”,完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。尽管政府已经意识到创新社会治理的重要性,但是由于我国NGO起步时间较晚,所以经常会囿于自身建设、体制建设和公信力建设而影响社会治理的进程和成效。

(一)NGO自身建设之困境

首先,资金不足。《中国环保NGO发展状况报告》中提到:“我国76.1%的环保NGO没有固定经费来源。由于经费不足,超过60%的环保NGO没有自己的办公场所,96%的全职人员薪酬在当地属中等收入水平以下,其中43.9%的全职人员基本没有薪酬。”可以说,资金不足是环保NGO参与社会治理中面临的最主要的问题,这主要是由于其“公共物品”中的非排他性和非竞争性,因此难以实现收费服务,所以很多NGO在举步维艰的维系生存,对于其发挥社会治理的作用则无暇顾及。其次,专业性不足。环保事业具有很强的专业性,比如对于空气的监测、对生态平衡的建议等。NGO想要真正参与社会治理,开展环保科学技术的研究是必不可少的一项工作,这不仅能推动环保科技的发展,也能对政府和企业施行有效监测,这便需要大量专业性人才,而实际上由于其公益性事业的特点,目前环保NGO中大多数从业者为志愿者及社会兼职人员,传统就业观及工资水平等也导致了吸纳专业人才难的困境。

(二)NGO体制建设之困境

由于历史沿革,我国NGO机关化、行政化的倾向较浓,大多有权威的NGO是依靠政府的支持鼓励而建设的,其本质没有完全脱离官僚体系之外,所以大多数行动依旧是根据政府的宏观指导,极少发挥与其他主体平等对话的作用,而对于草根环保组织,则很难发展壮大,大多数环保NGO目前的生存状态堪忧。并且,由于经验不足,NGO在如何与政府在环境保护的合作上仍然在探索。目前,政府购买社会组织服务已屡见不鲜,但在环保领域推进却很困难,这主要是由于政府环保部门对其服务认识不足,环保服务也没有其他领域(如养老、扶贫等)的效果立竿见影。

(三)NGO公信力建设之困境

非营利组织以公益立身,以群众为基础,要想真正参与社会治理,首先需要公民参与与、和公民认同,NGO只有获得了社会的信任,才能影响到政府的决策过程,才能有能力获得经费。但随着“红十字会”、“太阳村”等贪污捐赠款事件的发生,非营利组织一度被推到公信力危机的风口浪尖之上。同样,对于环保NGO,由于公信力不足,在社会治理过程中会面临参与困境和信任困境,影响项目实施效果。

三、应对策略

(一)推进NGO体制的改革

非营利组织在缓和社会矛盾、解决社会问题有着举足轻重的地位,政府要想充分发挥其创新社会治理主体的作用,实现“人人有责,人人尽责”的社会治理局面,首先应该对具有政府性质的NGO“放权”,逐渐将社会领域的事务还权于社会,因为社会治理的主旨就是“在这‘三足’的多元互动之中寻求政府与市场和公民社会(其主体为非政府组织)之间的动态平衡。”在这一过程中,政府可以以立法的形式确立非政府组织的社会地位。

(二)推荐法律法规的完善

在法律方面,完善环境诉讼法。环境保护需要法律法规的支持,当面临环境破坏时,法律应该确保环保NGO可以以原告的身份来提起诉讼,这对政府和企业也是一种监督。在税收政策上,我国政府应该建立非营利组织接受捐赠的税收优惠政策,捐赠人本身也应享受减税待遇,这样能够促进公众捐赠的积极性,推动公益事业的发展。

(三)推进NGO与企业合作

在环保方面,作为社会治理的主体,NGO可以与企业进行合作。企业在开发产品时,NGO利用环保的理念和专业的知识为企业提供建议以及技术支持,从源头、产品使用以及垃圾回收方面减轻污染,同时企业通过产品的盈利为NGO提供充裕的资金,实现社会治理和经济效益的双赢。

(四)推进NGO自身建设

在内部管理机制方面,NGO应该建立完整的规章制度,加强组织财务的透明度,保证财务用处的清正廉洁,赢得公众的信任。在人才机制方面,非营利组织内部应该建立健全人才引进制度,加强人力资源开发,有针对性的对环保专业人才及组织管理相关人才进行招聘。同时,国外无数成功的经验表明NGO应该重视对有创新能力的领导人的培养,对人才进行领导力的培育,带领非营利组织与社会治理主体沟通、对话、协作。

注释

1王名、佟磊.NGO在环保领域内的发展及作用.环境保护.2003(5).

2江莹、郭华.试论环保NGO的发展方向.河北大学学报(哲学社会科学版).2006,31(3).36-40.

3孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及其启示.社会科学研究.2005(2).7-11.

4蔡志海、沈洋.NGO参与社会治理:适应、困境和出路--以L组织参与汶川地震灾后重建为例.广西大学学报(哲学社会科学版).2011,33(3).39-43.

5李图强、张会平.社会治理中的关系探究.学海.2014(4).39-44.

6唐继云、黄真平、杜羽佳.环保NGO的经费困境与出路.中国社会组织.2009(7).46-48.

7王永明.社会治理结构语境中NGO的发展困境及其化解.中国社会组织.2008(7).19-22.

8孙凯民、黄河、陈亚男.当前我国社会治理结构中的NGO缺失及其培育.内蒙古大学学报:人文社会科学版.2007,39(1).74-78.

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