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新时代干部晋升“天花板”困局研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/11/29 10:47:38  

摘要:要破除“天花板”领导干部思想上自暴自弃、工作上得过且过、行为上以身试法的现状,牢固树立新时代领导干部正确的政绩观,破解心理预期过高、晋升渠道狭窄、评价机制失灵、组织结构僵化的困局,可通过实行功绩晋升制度、领导干部分类管理、健全晋升监督机制、优化退出机制,确保领导干部真正想干事、肯干事、能干事、干成事。

关键词:天花板”干部;晋升;评价;监督;

部分领导干部达到一定级别后,基于各种原因晋升空间越来越窄,甚至晋升无门,仕途达到了顶点,被形象地称为“天花板”干部。“天花板”现象的存在极易导致领导干部庸、懒、散、慢甚至贪污腐败,触犯党纪国法,严重危害党和国家各项事业,背离中国共产党人的使命初衷。如何破解“天花板”困局,激发广大党员干部干事创业的内生动力,成为新的时代课题。

一、“天花板”现象的表现及其危害

1.思想上自暴自弃。

思想是行动的先导,部分领导干部因为能力、学历、年龄等因素无法继续晋升,从而产生怨天尤人的思想。他们常常抱怨干部选拔任用机制不公正、不公平,产生“屈才”的思想,而且习惯于批判制度等外在因素,却很少反思自己在工作能力上的不足、群众满意度上的缺失以及贪图享乐等内在因素。不少“天花板”干部不抓紧提升自我能力和水平,反而得了“红眼病”,千方百计阻碍年富力强的干部干事。在一些基层机关常常出现“资历浅”的年轻干部指挥不动“资历老”的下属的现象,这些老资历下属常常是升迁无望且任职较长的公职人员,他们不仅不以自己丰富的工作经验协助领导和同事完成工作,而且常常反其道而行之,做“小动作”,破坏其他同事和领导的工作。

2.工作上得过且过。

做一天和尚撞一天钟是部分“天花板”干部的工作常态。由于缺乏职位晋升的内在动力和职位考核的外部压力,他们往往呈现出得过且过的求稳状态。一方面,个人职位晋升无望,即便努力工作会得到组织和上级的表彰和认可,但是无法让自己的职位更进一步,而工作一旦出现差错却有可能被问责导致职位不保。此时,为了保住自己的既得利益,“天花板”干部常常出现不作为的懒政行为,不求有功但求无过。另一方面,“天花板”干部往往拒绝创新。新的工作模式、方法和思路往往伴随着高风险和不成熟,这对于党和国家各项事业具有先验先试的作用,但为领导干部个人带来的收益却极其有限。这种创新机制一旦失灵,不仅会给党和国家事业发展带来隐患,而且会打破领导干部的“舒适区”。在有限利益和无限风险的权衡下,“天花板”干部往往选择安于现状。

3.行为上以身试法。

部分“天花板”干部意识到通过正规程序无法实现升迁,不惜铤而走险、以身试法,拉关系、走后门,通过贿赂来巴结、讨好上级领导,甚至形成封建等级性质的人身依附关系,希望以此实现职位的升迁。甚至更有少数干部产生“有权不用,过期作废”的想法,在交出权力之前,不顾党纪国法,以权谋私、贪污腐败,为自己狠捞一把,从而走上违法犯罪的不归路,形成特有的“59岁现象”。

二、“天花板”现象形成的原因分析

1.心理预期过高。

长期以来,官本位的思想对社会大众的影响根深蒂固,官员的身份不仅意味着权力,更代表着隐性的金钱和无上的荣耀,自古就有学而优则仕的传统,现今许多学子依然对公务员这个身份寄予过高的期望。每年大量新鲜血液的涌入和干部离退休机制的不协调,从时间和机会上挤压各级在任干部,同时基层领导干部的工作强度大、头绪杂,来自各方的压力积聚,领导干部的权益和自身发展与心理预期产生较大偏差,无形中挫伤了领导干部干事创业的积极性。加之,我国与西方国家的政治体制存在显著差别,以美国为代表的西方国家上级官员虽然做出的决策对国家影响重大,但对下级官员的发展影响微乎其微。而我国实行行政首长负责制,上级官员对于下属的发展和职业升迁的影响举足轻重,且官员级别越高,对资源的配置权力越大,追逐更高级别的官阶就成为某些干部职业生涯的核心追求。因此,对于领导干部宗旨理解的偏差和正确价值观的缺失导致部分领导干部对当官的期待值过高,无形中陷入“天花板”困局。

2.晋升渠道狭窄。

现行领导干部晋升制度对于党和国家各项事业发展起着稳定器的作用,但同时也在一定程度上阻碍了领导干部的发展。第一,长期以来,我国实行年资晋升制,论资排辈已成为多数机关内升迁必须遵守的潜规则,这在很大程度上打击了工作能力强的年轻干部的积极性,无形中助长了部分领导干部的惰性。同时,领导干部终身制的原则导致“干部能上不能下”,只要不犯原则性的错误,即使工作能力不强、工作成绩不佳的干部也能继续留任直至退休,这对下级年轻干部的晋升形成巨大阻碍,极大地降低了他们的行政效率。第二,我国非政府公务人员的晋升方式主要是委任制,委任制公务员是指由任免机关在其任免权限范围内,直接确定并委派某人担任一定职务而产生的公务员。委任制自上而下的性质决定了上级领导对于下级能否晋升起着决定性作用,这对那些能力强、态度认真、干实事但不善于“经营”的干部而言就非常不利,同时上级领导干部的能力素质、个人好恶,以及是否能真正做到选贤任能,我们也无从得知。第三,干部年轻化的反作用。邓小平提出干部年轻化的初衷是为了增强我国干部队伍的活力,但在实践中常常会出现逆向选择。如果一名干部在35岁以前还不能提拔到中层管理岗位,今后要在职务上有所“突破”就非常困难了,而35—45岁是一个人年富力强的黄金时期,此时他们的工作能力和处事经验往往比刚刚参加工作的年轻人更具优势,更适合组织的岗位需要,如果一些有为的干部因为年龄原因不能被继续提升,就会导致巨大的人才浪费。

3.评价机制失灵。

世界各国关于领导干部的晋升评价考核标准大同小异。考核内容大抵包括工作能力、工作成绩和工作态度等,其中以工作成绩为主要评价内容,我国的“德、能、勤、绩、廉”的考核内容也是如此。但在实践工作中,我国领导干部晋升评价标准的具体实施却存在诸多问题。首先,评价标准界定模糊。我国公务员的年度考核划分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等级,而在实际考核中,由于五项考核内容并没有具体的量化指标,大多数公务员的考核结果集中在“称职”这一等级,不利于公务员工作优劣的评定,从而导致多个考核等级相同的公务员晋升同一岗位时无据可循,晋升的公平性大打折扣。其次,评价标准单一。当前,我国公务员考核机制在公务员系统内实行统一的考核标准,但实践中不同工作部门、工作岗位和工作内容千差万别,过于单一笼统的标准缺乏针对性,容易导致考核失真,从而挫伤部分公务员的积极性。同时,我国的干部绩效考评着重强调经济增长率,导致“GDP政绩观”深入人心,缺乏对领导干部综合素质的考量。[1]再次,目前我国领导干部的薪资基本与职位挂钩,即职位的晋升成为激励公务员工作的唯一方式。职位越高,权力越大,待遇越好,那么,职务的晋升成为大多数官员唯一的价值追求,没有能够晋升的干部越多,陷入“天花板”困局的可能性就越大。

4.组织结构僵化。

我国的公职机关内部生态普遍比较封闭,领导干部流动性较差,在本单位的一元化晋升渠道是大多数领导干部的唯一出路。一方面,我国领导干部的社保体制与一般的企事业单位脱离,福利待遇相对较好,工作较稳定,很多得不到晋升的领导干部宁可窝在“天花板”下面,也不愿意离开体制寻求新的出路。另一方面,我国公职机关缺乏合理的退出机制。我国的《公务员法》虽然规定了公务员退出机制的四种类型——退休、辞退、辞职和开除,但这四种类型的关系是不平衡的。其中,只有退休的口径较宽,其余的辞职、辞退、开除都是口径比较狭窄的公务员退出机制。与此同时,很多领导干部由于长时间蜗居体制的象牙塔内,与社会脱离,失去了在体制外生存竞争的能力,只能成为“天花板”干部。另外,我国的公职机关通常缺乏与企业、事业单位和社会团体等其他类型单位的正常交流沟通机制,领导干部缺乏职业发展的“旋转门”,封闭的组织结构决定了领导干部要想获得职业的长久发展,必须走晋升这一座独木桥,无法晋升的官员便成了“天花板”干部。

三、破解“天花板”困局的对策思考

1.实行功绩晋升制度。

功绩导向型的晋升制度秉承能者优先的原则,有利于打破“天花板”困局,提高行政效率。首先,良好的顶层设计是激发党员干部干事创业的先导。党的十八大以来,党中央坚持问题导向,先后出台《推进领导干部能上能下若干规定》《关于防止干部“带病提拔”的意见》等党内法规制度,细化、量化了党员干部评价指标,真正实现贤能者上、庸碌者下。其次,丰富公务员考核内容,突破“唯GDP论”的政绩观。可根据具体岗位适当增加相应指标,如领导型岗位可增加宏观决策能力指标,窗口型岗位增加人民满意度指标,治安型岗位增加社会稳定性指标等。再次,细化考核等级,形成拉开差距的梯度区间。将当前领导干部考核的四个等级进一步细化,如根据各项指标的打分将称职者继续划分为高、中、低三等,在其他条件相同时,给予较高档次的称职者晋升机会,鼓励中、低档次的称职者向高档次的称职者学习;而对于不称职者也划分为不同档次,并给予不同程度的处罚,处于越低档次的不称职者受到的惩罚程度越高。

2.推进领导干部分类管理。

我国公务员队伍人数众多,职能多样,当前在制度层面将公务员队伍笼统地划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等,但在实践过程中采取按照职位级别进行统一管理的方式,导致处于较低规格机构中的公务员长期得不到晋升,几十年领着相同的薪水,最终沦为“天花板”干部。因此,推动公务员管理制度的改革,是打破“天花板”困局的必经之路。一方面,可根据公务员产生方式的不同采取不同的管理模式,从起点上消除产生“天花板”现象的可能性。目前,我国公务员主要通过国家公务员或者省级公务员考试进入公务员系统内,主要通过委任制的方式实现晋升,达到一定的级别后再通过选任制的方式成为高级别领导官员。实际上,根据相关法律规定,对于不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位,可采取聘用制的方式产生公务员,依法按照合同进行管理。另一方面,增强各类公务员晋升渠道的独立性。对于金融、法律、税务等专业性较强的公务员岗位,要在全国范围内推进薪资待遇与职位脱钩,对专业技术类和行政执法类两类公务员的晋升可设置各自的考评方式:每一职级细分为若干薪级,即使职位不上升,只要考核达标,薪资依旧可以上升,薪级累计到一定程度,职级自然上升,从而打破职业晋升的困局。同时,对于广大的委任制公务员,在晋升机制上更应消除隐性的年龄限制,坚持以德为先,唯才是用。

3.健全领导干部晋升监督机制。

领导干部干干净净干事,既要靠自律,也要靠他律。虽然我国《公务员法》规定了领导干部晋升的具体规章,但是在缺乏有效监督机制的情况下,极易导致被考核人员通过对领导溜须拍马、阿谀奉承等不正当手段甚至行贿等违法手段获得晋升,上级领导同样会出现“任人唯亲”、搞山头、拉帮派行为,最终形成逆向选择,而那些真正有品行、有能力的官员没有获得晋升,甚至沦为“天花板”干部。对此,首先,应设立独立的公务员绩效考核部门。[2]在遵守法律法规的前提下,结合本部门特点制定适合本单位的具体考核标准,负责对本单位各岗位公务员进行考核,并将考核记录进行备案,以作为公务员晋升的主要参考,并供后期查阅。其次,推动晋升程序公开透明。当前,我国的晋升程序过于复杂,经过推荐人推荐、资格审查、征求领导同意、考核、复审、领导集体决定等流程,既增加了人力资源管理成本,也不利于晋升程序的公开透明。因此,应当秉承“公开、平等、竞争、择优”的原则,去除不必要的环节,保留并强化审核等关键环节,精简晋升程序,提升人力资源管理效率,便于外部监督,最终提高晋升机制的公平性。再次,强化问责制,落实考核与被考核人员的责任。加强对公务员晋升和考核机制的监督,特别要发挥广大人民群众和社会舆论的监督作用。对于考核过程存在问题或对考核结果质疑的,群众可进行举报,上级部门或纪检监察部门根据举报情况应进行调查,若确实存在问题,就根据问题严重程度同时追究考核人员和被考核人员的责任。

4.优化领导干部退出机制。

当前公务员退出的方式包括辞职、辞退、退休与开除四种,但是由于公务员系统组织结构封闭、体制内外社会保障差异大、考核辞退机制落实不到位等原因,大量“天花板”干部没有退出公务员系统的合理路径。因此,优化公务员退出机制是破解“天花板”困局的关键一环。首先,加强公务员考核,建立竞争淘汰机制。虽然我国在制度层面上建立了公务员辞退机制,但在实践中领导对下属进行考核时,常常碍于情面,不会给予“不称职”的考评,单位主动辞退公务员的情况更是鲜有发生。因此,当前必须督促各机构贯彻落实公务员辞退制度,对于考评不称职的公务员,减少其工作奖金,同时在半年内暂停其工作让其进修学习,半年后再让其恢复工作并对其重新考评,如果考评依然不称职,必须严格予以辞退。[3]其次,完善公务员退出保障机制。很多“天花板”干部不愿退出的重要原因是公务员系统内外截然不同的社会保障机制,一旦退出公务员系统,他们享有的社会地位和保障将大打折扣。此外,对于主动退出的领导干部,对其就业、创业应给予一定的优惠政策。目前,武汉市已出台了相关政策,对于工作满5年的公务员,自愿辞职创业或到非公单位就业的,一次性发放5—8年的辞职补偿金。再次,建立外部交流机制。我国大多数公务员系统相对封闭,缺乏与外部机构的沟通交流,导致很多公务员逐步失去在社会上的自生能力。加强公职机构与企业、事业单位以及社会团体的交流,不仅能让其更加深入地了解经济社会运行的实际情况,而且也能为退出的公务员谋得退路。

参考文献

[1]王向晨.我国地方政府公务员考核中存在的问题及影响因素[J].兰州大学学报(社会科学版),2012,40(5):101-106.

[2]张阳.美、英国家公务员绩效考核的特点与启示[J].人口与经济,2010(Z1):59-60.

[3]方振邦,韩宁.我国公务员退出机制的优化[J].学习与实践,2017(11):42-48.

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