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论通过完善立法提高基层社会治理能力
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2019/1/11 10:21:08  

摘要:基层治理是社会治理的首要任务,也是创新社会治理、维护社会和谐稳定的基石。但是当前支持基层治理的法律已经远远不能满足社会发展变化的需要,特别是在自治主体的确定、自治经费筹措、自治主体职责范围和管理干部队伍建设等方面的立法不敷用,急需通过完善立法以此提高基层社会治理能力。

关键词:基层社会;治理能力;队伍建设;完善立法;

本文所称的基层是指农村村民委员会和城市居民委员会(又称“两委”)所辖区域,基层社会治理能力是指“两委”对所辖区域的土地及依附其上的人口从事生产、生活活动的管理能力。

俗话说基层安则全局安,基层治理是社会治理的首要任务,也是创新社会治理、维护社会和谐稳定的基石。依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》,两委的主要职责为三项:一是依法自治,二是依法协助,三是依法监督。目前这两部法律的实施在某种程度上流于形式,比如自治主体自治意愿不高、自治经费不足以维持自治;协助的范围和方式不明导致两委疲于应付政府各部门交付的大量工作根本无暇自治;监督手段苍白致使监督效果大打折扣等等,因此,尽管各地党委政府为提升基层管理能力和维护基层稳定付出了巨大的人力、财力成本,依然没能解决基层负担过重,治理能力不高的困境,由此留下的管理空白给基层社会稳定留下了隐患。在对某市全部617个行政村,81个社区进行详细调研的基础上(本文涉及的基层管理数据均来源该调研报告,以下简称“报告”),本文得出结论,欲迅速扭转当前基层治理各自为政、疲于应付的被动局面,应当从修订和完善《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》入手,通过推动立法提高基层社会治理能力。

一、基层治理面临的形势问题

当前,社会稳定形势总体上是可知、可控的,但也要清醒看到,我国正在发生广泛而深刻的变革,人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发和对敌斗争复杂“三期”的基本态势没有改变,社会矛盾的复杂性、敏感性、交织性、关联性不断增强,乡村治理面临的风险隐患不断增多。

(一)社会结构发生变化导致阶层群体冲突增加

传统中国社会的社会阶层结构是相当单一的,就是“两个阶级一个阶层”,工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。在计划经济的背景下,他们之间的利益是高度趋同的,不仅没有根本性的冲突,甚至直接的冲突都几乎没有。但这些年来中国社会新的社会阶层和利益群体纷纷出现,新的社会阶层与传统社会阶层之间,新的社会阶层内部由于利益获取模式的不同往往会发生各种冲突与纠纷,这些冲突与纠纷极易引发社会问题。

(二)社会因开放而产生的流动性问题增多

目前我国有超过2亿的流动人口,这些流动人口主要集中在村(社区),相应的社会福利保障、公平正义诉求以及由此而引发的社会治理等等一系列问题就产生了。比如,农民工建设了城市,但却很难在城市中居住下来,如何调动流动人口建设流入地的积极性,保障流动人口在流入地的各项社会福利,让流动人口不至于因心态失衡引发行为失控,已经成为了村(社区)建设不能回避的紧迫问题。

(三)自我意识提升导致冲突烈度更强

这些年来,中国经济社会发展速度很快,跨越了温饱,正在建设小康社会。但是,在老百姓吃饱穿暖的同时,对政府的要求也在提高,当基层干部在维护群众利益方面准备不足时,过去不是问题的问题今天成为了大问题。邓小平晚年的时候说过一句话:我们过去总认为发展慢了不行,现在看来,发展起来之后,发展快了问题更多、更棘手、更复杂。

(四)价值真空引发社会管理失范

社会经济发展可以突飞猛进,但社会价值观的培育却不能一蹴而就。中国社会用30余年走过了西方社会数百年的历程,既有价值观已经失去了共识,新的价值观又没有真正形成。当出现价值真空的时候,一切行为都将自以为是,都将无所顾忌,都将不可预期。

二、基层治理中需要的法律支持存在明显的不足与缺陷

鉴于当前中国社会城市化进程和社会转型迅猛发展,而《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布时间至今将近三十年和二十年了,法律实施面临的环境存在巨大的不同,因而导致基层组织和地方党、政府在自我管理及指导工作中存在自身无法逾越的诸多法律障碍,主要表现在以下方面:

(一)基层组织主要负责人身份管理的规定不符合发展的要求

按照村(居)民委员会选举办法,户籍不在本村(居)委会的居民不能依法选举为村(居)民委员会主任。此项规定在当时的条件下或许是处于基层稳定的考虑,但在当前显得僵化与不合时宜。因为虽然各地的情况千差万别,但大家发展本地经济,提高本地人民生活水平的愿望是一致的,这就要求各基层组织根据自身的具体条件选拔贤能管理人才。如果将管理人才局限于户籍所在地既有违自治法的精神,也妨碍了基层组织引进高水平管理人才促进本地发展的积极性。

此外,当前各地党委正在按照上级要求,利用今年的换届要实现党组织书记、主任“一肩挑”达到95%以上的目标。根据“报告”统计,2018年全市共下派党支部书记50人,超过50%的支部书记户籍不在当地,如果硬要“一肩挑”指标达标,该要求也与村民自治法第十一条“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”的规范相互冲突。

(二)基层组织的职责边界不明,陷入失控状态

根据两部自治法的规定,基层组织除了管理本辖区的公共事务外,还应协助相关部门做好涉及本辖区居民的相关工作。由于此项规定过于抽象,导致居民自治职能被架空。据“报告”统计,目前基层组织共计承担了城管局(创文创卫)、人社局(医保、农保收缴)、计生委、综治办、信访局、维稳办、民政局(社会救助、优抚安置)、武装部征兵、工商局(打击传销)、司法局(矫正)、住建委(清洁工程)等11个部门交代的110项任务。各部门把基层组织当成自己的一条腿,或一个筐,文明创建、安全消防、治安卫生、安全生产、计划综治、信访维稳、征兵、拆迁等都往里扔,都实行追责问责制,社区干部疲于应付各类政务,服务居民、开展居民自治的时间微乎其微。尽管组织部门与民政部门在社区减负与准入方面出台了相关文件,但因这些文件不是法律,收效甚微,居民委员会回归自治、服务职能仍需长时间探索。

(三)村民委员会的经费保障缺乏法律规定

从现有法律看,城市居民委员的经费由政府拨付,但农村村民委会的经费保障却没有规定。从实际情况看,城市居委会获取收益的机会明显多于农村,因此自治经费保障好于村委会,但法律规定却厚此薄彼,脱离实际。根据“报告”统计,2017年全市675个行政村,没有经营收益的村有60个,占8.9%;经营收益在5万元以下的有331个,占49%;即超过60%的村级组织在没有外援的情况下无法维持自身的存在。尽管有转移支付,但市级转移支付主要用于保障村干部工资发放,在没有经营收益的情况下,村级宣传等办公经费、公益性支出都比较困难,更不用说扩大再生产。此外,各地大多专门出台了为社区减负增效的文件,凡是部门委托村居办事的事项必须“准入”批准,并按“权随责走,费随事转”的原则,保障基层自治组织经费来源,但实际工作中部门委托办理的事项都未落实经费,导致(村委会)社区压力很大,积极性不高。

(四)基层组织管理干部能力建设严重滞后

现有法律从自治角度出发,强调基层组织的自我管理,体现了私法精神,因此除对基层组织负责人选任进行规范外,现有法律对基层组织的队伍建设基本上没有规定。但从目前自治组织承担了大量公共职能看,如果公共权力不主动介入基层组织的队伍建设,这些基础组织将很难胜任当前的工作。

目前基层组织管理队伍主要存在两大问题,一是干部队伍年龄老化;二是工作能力缺乏,不适应现代基层管理要求。根据“报告”统计,全市行政村617村中,80后党组织书记很少,60岁以上党组织书记较多,大部分党组织书记年纪在50岁左右,文化程度偏低,60岁以上的副职干部更是大幅存在,班子结构老化严重,存在青黄不接现象。因年龄偏大,知识储备不足,表现出工作能力缺乏。随着社区的经济发展,专业化的社会工作需要增长,如居家养老、心里辅导、失业救助、互联网+、开放空间会议技术、公益众筹等内容,社区越来越成为解决各类社会问题的主体,社会问题需要社区工作者具备过硬的专业理念与技能,运用科学的方法来协调解决,因此加快推进社区工作人才专业队伍建设,打造一支专业化社工队伍势在必行。

三、通过完善立法提高基层社会治理能力的几点思考

正是由于存在上述立法上的不足,尽管各地党委政府对基层组织的管理高度重视并倾注了大量人力物力,但基层组织的管理和建设依然存在大量问题,如管理者积极性不高,如被管理者普遍不满意等等。这些问题依靠各地党委政府和基层组织自身已经无法解决,必须从立法层面予以克服。

(一)废除基层组织主要负责人身份属地选任的法律规定

在社会管理人才选拔上中国自古就有任人唯贤的传统,大到管理国家人才,小到管理基层组织乃至家庭莫不如此。既然立法本意倾向将基层管理的权限授予居民或村民自己,充分保障基层组织自治,选举法就应该遵照村民自治法的精神,将基层组织管理人员的选举权交给村民或居民,废除基层组织主要负责人户籍必须在当地的规定。尤其是部分基层组织依靠自己的力量无法排除宗族、黑恶势力影响的情况下必须依靠外部的力量才能走上正道,据“报告”统计,2017年全市基层组织换届选举中有47个换届重难点村(社区),其中近50%以上受到宗族房头势力影响。正是这些因素的存在,各地党委才审时度势制定“一肩挑”政策,突破基层组织干部选任身份限制。这并不是干预基层组织自治,而是借助外部力量给基层组织赋能,既保证了党对基层组织的核心领导,也帮助了基层组织克服困难进入良性发展,有利于基层稳定。

(二)以罗列加排除方式明确基层组织的职责

基层组织目前反映最多的问题就是负担过重,疲于应付各项工作和检查,无论是管理人员还是管理经费都不敷用。造成这种局面是因为自治法的规定过于抽象,给有关部门化解自身的工作留下了空白地带。鉴于基层组织干部普遍文化水平不高(据“报告”统计,全市共617个行政村中,共有党组织书记583人,村负责人26人,大专及以上学历52人,占比8.5%,初中及以下学历200人;全市共有社区干部队伍452人,其中本科以上学历2人,大专以上学历59人,高中以上学历302人,初中及以下89人),为提高法律实施水平和效率,在基层组织自治法中应该增设条款,以罗列的方式逐一明确基层组织的职责,以排除条款明确基层组织可以拒绝的事项。通过具体明确的法律规定保证基层组织与各行政部门相互协作、相互配合,形成良性工作的局面。

(三)完善立法,确保村民委员会的经费保障

在基层组织经费保障方面,目前的立法现状是居民委员会运作经费由政府拨付,村民委员会的经费保障没有规定,法理上由村民自筹,这样的立法既不公平,也脱离中国实际。据“报告”统计,超过60%的村级组织在没有外援的情况下无法维持自身的存在,作为中国百强县的村级组织经费保障尚且如此,经济不是很发达的广大中西部地区和没有经济支柱的山区农村基层组织的运行经费的紧张状况可想而知。随着我国城乡一体化建设加快,立法也应该紧随改革的步伐,逐步统一基层组织的管理和运行,包括经费保证。为此建议修订村民委员会组织法,其运作经费以自筹为主,不足部分由政府依法拨付,确保村民委员会良性运作。

(四)通过立法扩展基层组织管理队伍的来源和建设的途径

理论上讲,基层组织管理队伍的来源与建设属于基层组织自己的权力与事项,与公权力无关。但基于基层组织目前承担了大量的公共管理职能,其管理队伍的能力建设与居民需求和社会发展要求脱节,加上新中国建立以来行政权力在基层管理中一直处于主导地位,基层群众对政府形成了一定程度的依赖,建议在自治组织法中增加条款,允许公共权力在一定程度上介入基层组织管理队伍建设,比如,在自治意愿不高或无法公正选举自治组织负责人的地方,地方党委政府有权派出管理干部;又比如在转移支付超过该组织当年运行经费50%的地方,乡镇政府或上级机关有权派出财务管理干部;以及从事公共管理职能的基层组织管理人员应该参考公务员管理进行培训和考核等等,总之,通过立法的方式,明确基层组织管理队伍的建设途径和方式,提高基层组织管理干部的管理能力,适应现代发展的需要。

参考文献

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