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上海市城乡结合部“转型社区”的社区治理结构探讨
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2019/3/11 8:33:37  

摘要:上海市城乡结合部地区涌入了大量的外来人口,其中有来自市中心因市政改造而迁移的人,有来自当地农村拆迁安置的人,也有从外省来沪务工的人员。随着城市化进程的加速,它使得城乡结合部地区出现了新的类型的社区——“转型社区”。现有的针对传统社区的社区治理结构已经不能同样适用于“转型社区”之中,因而研究上海城乡结合部“转型社区”的社区治理结构,提出优化社区治理结构的对策建议,有助于探索“转型社区”的治理模式,寻求城市郊区的城镇化发展的有效路径。

关键词:城乡结合部;转型社区;社区治理结构;

引言

城市化水平的增长,与经济有着密不可分的联系。作为全国重要经济中心的上海,城市化水平相对于其他城市而言也大大领先。在城市化的过程中,结合上海自身情况,政府开展市政建设以及对于旧城区的改造,原有的农村土地被征调,征调后当地的农民又被回迁安置,随着市区人口以及外来人口的迁移,他们居住的地方就变成了城市,“转型社区”这一概念也因为产生。伴随着这种新型的“转型社区”的产生,一系列的问题也随之而来,比如说“转型社区”的人口结构复杂性,以及公共服务的供需结构不平衡等问题导致原有的那些对于传统社区的治理结构已经不能适应于“转型社区”的治理需求中了,需要探索由单一的治理结构向多元治理结构的转变。“转型社区”的出现为原有的社区治理结构带了巨大的挑战,以及全新的突破。

本课题研究城乡结合部“转型社区”的社区治理结构具有以下实际意义:(1)从社区的层面上来看,通过研究该课题能够更好地探索这种新的类型的治理方式,以及探索有效的社区治理结构,为其他城市在发展的道路上起到引领作用。(2)从发展的层面上来看,它有利于社区更好地的发展,有利于缓解社区居民的矛盾,有利于共享社会发展成果。(3)从城乡一体化的层面上来看。本课题所研究的“转型社区”正是处在城乡结合部地区,对城乡一体化有着促进社会事业发展,促进城乡经济全面、协调、可持续发展的作用。本文通过对上海市松江区某社区的实地调查,分析其治理结构特征,分析它在进行社区治理时所产生的问题,然后针对这些问题进行原因分析,然后对“转型社区”的社区治理结构进行研究。

 

一、上海市城乡结合部“转型社区”的社区治理结构问题

(一)中间层级的合法性以及定位问题

所谓中间层级,就是在上海市高速发展的大条件下,产生了许许多多的社区,在新的形势和条件下,政府为了缓解由于乡镇合并而造成的的管理幅度过大的困境,于是就在镇政府和居委会之间设立了“中间层级”、用以承接相应的社会管理和公共服务职能,用来更好地满足社区居民的公共服务需求以及缓解政府的压力。

中间层级是社区治理结构中的重要环节,中间层级也可以分为镇与居委会之间增加社区中心建制的模式、镇与社区管理中心之间街道办事处或社区办事处的模式、镇与居委会之间社区管理工作机构的模式以及工作领导小组模式。中间层级的设立虽然有助于政府社区治理,但是其合法性问题和定位水平问题依旧值得人们去商榷。

合法性问题是中间层级存在的最大的一个问题。所谓合法性,是指在现有的组织结构当中,是没有中间层级这样的一个结构的,镇对应的是街道,街道下面对应的就是居委会。但是因为现在城市化的发展,管理的需要,从而设立了这样的一个中间层级。但是实际上,这个中间层级是在镇管社区摸索中的一种创新,但是这个创新在我们国家现有的政府体系当中并没有取得一个合法性的地位,所以这是一个很大的问题。其次,在已有的设立存在的中间层级当中,它的定位也不是那么的明确,中间层级尚未脱离行政化推进的固有思路,经常被定义为一个枢纽性的组织,集合了诸多的政府集权化的色彩,也与当下的社区共治的主题相悖。而且同时,中间层级在党务、政务和社区事务等方面的职能界定同样也不够清晰。许多部门相互交叉,部门负责人也交叉任职,这种情况往往会使中间层级的职能定位更加的模糊。根据我们对于调研社区居委会主任的采访了解到,该社区上面有一个中间层级的存在,这个中间层级指挥着三个社区,会不定期的对他们进行培训,培训的内容是居委会他们个人的职责,以及居民要做什么事情,对个人的素质要求、工作纪律等,还有就是了解各个社区的问题以及下达任务目标。

(二)治理主体单一

随着社会的发展,国家对于社区治理问题也是越来越重视,并且提出了多元参与的治理理念。但是,即使政府提倡了多元参与治理的治理结构,实际上很多地区依旧是在政府的主导下,以政府为单一治理主体而进行着社区管理。通过调研我们发现,该社区的社区治理主体是居委会,居委会在政府政策的指导下进行着如计划生育、就业服务、青少年教育等工作,并且同另两个社区一起接受分管当地的中间层级的指挥,并向其反映社区的状况、居民的意见与建议等等。作为自治组织的居委会更多时候只是依照中间层级的要求进行开展活动,也就是说,居委会其实就是政府政策的实施者而已。

另外我们得知,在社区内真正意义上的社会组织是不存在的,居委会只会定期向专业社会组织发送邀请,邀请他们过来开展如关心老年人的活动之类的。社区内更多的都是利于老年人身心健康的舞蹈队、乒乓队这样形式的社区社会组织。在问及居委会主任对于社区治理看法时,他是这么告诉我们的:在1+6文件下达后,社区的治理任务没有减少反而加重了,对于社区治理的工作内容,上到天文地理下到ABCD都要管,没办法,小区太大,29万平方米,忙不过来也得干,没有时间加班加点也得干,24小时全加,不休息的。我们可以看出来,在社区的治理中,居委会可以说是居功至伟,一个居委会撑起了整个社区。

二、城乡结合部“转型社区”治理结构问题存在的原因

(一)政府职能转换滞后

城乡结合部由于处在城市和乡村交界的地方,受城市化效应和市政建设的影响较大,从而产生了“转型社区”,但是自身的管理结构模式却不能随着城市化进程的改变而改变,社区的治理主体虽然不变,但是他们的治理所处的社区本质却发生了很大的变化,再用现有的治理结构去面对新的社区治理显然不符合发展需求。

作为社区治理的一个主要环节,居委会社会组织等主体掌握的资源相对于政府而言实在是太少了。在调研过程中我们得知,当地居委会负责管理乱丢垃圾的问题。居委会主任告诉我们,他们的权力实在太小了,根本不能阻止乱丢垃圾这种行为的产生,如果你去罚他款,别人还会和你骂起来,说到底就是权力的问题,同时他跟我们说很羡慕新加坡的六编制做法。但是我们知道,这种做法其实就是强政府弱集体的一种形式,主要还是依靠政府的力量去介入。居委会主任的这个思想其实就是一种政府主导的思想,如果说要进行多元化治理,那么改变这些管理者的思想很重要。但如何改变?我想,政府可以将权力适当的下放。可以看出,不管是哪方治理主体,原来的治理模式都已经根深蒂固,政府也一直处于主导地位,他们不愿意去适应新的变化,这样的结果产生的就是居委会去承担众多的事情,但是同时又由于人手限制而造成不必要的损失。

其次,尽管中间层级的产生大大提高了治理效率,但是说到底,他依旧是代表着政府,还是政府来实行主导。一个中间层级管理几个居委会,看似这样的模式对社区的治理其中重要的作用,居委会能及时的将社区内的情况上报给中间层级,再由中间层级做出决策,但是作为治理主体,物业公司、社会组织,他们依旧没有参与其中,居委会的责任依旧那么大。可以说,中间层级,他只是降低了政府的管理成本与管理效率,但是对于多元参与治理结构,并没有起到什么实质性的作用。

(二)社会力量薄弱

为什么在当下的“转型社区”中治理主体依旧是以政府为主导的作为治理主体,就是因为如社会第三部门这些理应共同治理社区的社会力量的比重过低,导致了居委会在社区治理中压力过大,治理的主体单一。通过对于该社区的调查,我们得知,当地第三部门进社区开展活动的次数较少,内容不多,一般都是给老年的身体做检查以及请专业人员过来发展“老年大学”的活动,且居委会主任告诉我们,这些活动平时都是要亲自去联系去邀请才会来的,一般是不会主动过来开展活动的,要知道一个社区的活力是需要年轻人为主力军来进行的,不能仅仅依靠老年人来挽回一点颜面。我相信,随着各种社会力量的不断壮大,社区治理主体单一这一问题将不是问题,每一种力量都参与到治理当中来,就自然而然的解决了。

三、优化上海市城乡结合部“转型社区”的社区治理结构的建议与对策

(一)基本原则

在发展多元化参与治理的情况下,要想实现“转型社区”的社区治理结构的有效性,就必须处理好社区治理结构中各个主体的关系,“转型社区”社区治理结构涉及到的治理主体主要包括居委会、物业公司、社会组织、业委会以及居民。

1.资源配置合理性

目前我国的资源配置制度是根据户籍人口来进行分配的,但是考虑到当下社会的发展,越来越多的人在进行着人口迁移,人口流动性大,已有的一些制度已经不能够满足现有的社会情况了。在当下社会,一个社区内的社会成员可以说是人员结构非常的复杂,按照户籍制度来实行分配必然会有一大部分人难以得到分配,则必然会引发不满的情绪,从而不利于居民这个治理主体参与到多元治理的过程中来。若满足资源分配的合理性原理,解决的不单单是社区居民的生活需要,更大程度上增加的是居民对于政府的认同感,对于社区的归属感,最大可能地提高了多元治理实施的可能性。

2.政府权力下放原则

政府过度的介入社区治理带来的影响绝对是弊大于利。政府的过度介入使得大部分治理主体弱化了本该属于自己的治理责任,同时也因为管理的过多而导致工作不够细,不能充分认识到社区真正所需要的,以及由于过分介入导致治理效果不佳。当然,如果政府将权力下放到各个治理主体,那么情况就将得到大大的改善。居委会拥有一些权力后对于小区不文明现象能够更加有效地管理,社会组织在得到一些权力后在社会组织走进社区的活动中能够更有效地开展工作,居民在得到一些参与权后能够使自己感受到了自己的价值,从而对于自己生活的社区更加上心。

(二)具体对策

1.改革基层政府机构设置

由于我们调查的是“转型社区”,原本针对农村社区所设计的管理架构,随着发展变成了一个城市社区,但又不完全是,是一种过渡性阶段的架构,所以出现了中间层级,它的出现的确解决了管理幅度的问题,但是现有的架构中没有这个层级,就是前文所说的合法性问题了。一个中间层级若是没有合法地位,那么就吸引不了人才,因为没有合法地位,人们对其就会有着芥蒂。

如何解决合法性问题,这就需要我们从政府架构这一方面来说了。我们可以看到,随着社会的发展,政法架构实际已经在改变了,但是要彻底改变这一状况就需要给予中间层级一个合法的地位,政府需要在架构上做出改革,从架构上承认它的存在,同时对于一些大镇来说,应当给予这些大镇更多的权限,在治理方面有更多的能力去完成自己的任务目标。

2.创造居民自治的良好条件

通过调查我们可以发现,在社区治理过程中,社会组织和居民的参与较少,在社区治理中,居委会作为政府的代表,在整个社区治理中起了绝大部分的作用,这在整个社区治理结构中来看是不合理的。

对于社会组织参与社区治理中来说,我们需要政府给予最大限度的支持,这种支持可以是财务上的支持,给予社会组织一定的经费使得社会组织有足够的经济能力去承担一系列的社区活动;也可以是政策上的支持,给予一些社会组织进社区的便利。

对于居民参与社区治理来说,同样也需要政府给予社区居民一些支持以提高居民的参与意识,通过开展公共文化活动、培育社区共同文化,从而增强社区居民对于社区的认同感。居民通过参与居委会组织的活动,不仅可以丰富自身的生活,更是可以增加居民之间的凝聚力。同时,居民之间也可以通过这样一种方式促进情感的交流,形成一种对于“社区是你家,环境靠大家”的意识,进而加强居民的集体性以及培养居民的社区参与意识。

参考文献

[1]魏姝.中国城市社区治理结构类型化研究[J].政治学研究,2008,(4):125-132,14.

[2]邱云生,王晓红.新农村建设:政府主导与农民主体[J].农村经济,2007,(2):10-12

[3]陆春萍.社区治理中的政府再造社会组织[J].内蒙古社会科学,2013,(5):143-146

[4]宋雪峰.日本社区治理及启示[J].中共南京市委党校学报,2009,(3):90-96.

[5]郑岚.城市社区治理中的公众参与[J].人民论坛,2011,(30):246-247.

[6]李友梅.社区治理:公民社会的微观基础[J].社会,2007,(2):132-141.

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