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论突发公共事件应急管理域外经验及对策建议
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2020/6/5 8:24:22  

摘要:评价一届政府或执政党的管理水平和治理国家的能力,不但要看其在社会经济常态下的管理和服务表现,更重要的是要看其在非正常情况下应对和处置突发公共事件的能力和水平。新冠病毒疫情发生以来,党中央高度重视疫情防控工作。习近平总书记多次亲自部署,并明确指出“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控”,为打赢疫情防控阻击战指明了方向。1如何增强依法防控意识,居安思危,认清风险社会中突发事件的突发性、紧急性、不确定性、广泛性和基于新时期风险社会中突发事件形式多元化、规模扩大化、形态群体化、目标国际化等发展趋势就显得十分重要。本文对国外在突发公共事件应急管理方面一些比较先进的经验和做法进行了整理,以资我国在这次疫情防控阻击战过程中借鉴。

关键词:新冠肺炎疫情; 突发公共事件; 应急管理; 依法防控;

一、引言

评价一届政府或执政党的管理水平和治理国家的能力,不但要看其在社会经济常态下的管理和服务表现,更重要的是要看其在非正常情况下应对和处置突发公共事件的能力和水平。新冠病毒疫情发生以来,党中央高度重视疫情防控工作。习近平总书记多次亲自部署,并明确指出“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控”,为打赢疫情防控阻击战指明了方向。1如何增强依法防控意识,居安思危,认清风险社会中突发事件的突发性、紧急性、不确定性、广泛性和基于新时期风险社会中突发事件形式多元化、规模扩大化、形态群体化、目标国际化等发展趋势就显得十分重要。本文对国外在突发公共事件应急管理方面一些比较先进的经验和做法进行了整理,以资我国在这次疫情防控阻击战过程中借鉴。

二、国外突发公共事件应急管理的经验

(一)关于突发公共事件的分类

1. 美国。

美国1976年颁布实施的《全国紧急状态法》将突发事件分为四类:一是自然灾害,如地震、洪水、巨风、龙卷风、超高温或者超低温;二是技术发展型灾害,如大面积火灾、化学毒物泄漏、恶性传染性疾病、爆炸、对信息网络的攻击;三是社会秩序型灾害,如战争、投毒、恐怖活动、社会动荡、大型集会骚乱;四是大规模毁灭性武器,如生化武器、细菌武器、核武器。[1]

2. 英国。

《英国国内民防法》将突发事件分为三类:一是人民福利类突发事件,包括人类疾病,对财产造成损害,对财产、食物、水源、能源、燃料的供应造成损害,对通讯系统、交通设施或者卫生设施造成破坏等方面的事件或者情况;二是环境类突发事件,包括对土壤、水源或空气造成污染,洪水,对动植物生命造成破坏或毁灭等方面的事件或者情况;三是安全类突发事件,包括战争、武装冲突以及恐怖事件等。

3. 加拿大。

《加拿大紧急状态法》将突发事件分为四类:一是公共福利类突发事件,主要是由已经发生或者即将发生的火灾、洪水、予旱、风暴、地震及其他自然因素、人类和动植物疾病、事故或者污染等所引起的事件;二是公共秩序类突发事件,是指严重威胁社会安全和利益的事件;三是国际突发事件,是指由恐吓、威胁行为或者重大武力、暴力的使用或即将使用而引起的,涉及加拿大和一个以上其他国家的事件;四是战争类突发事件,是指由已经发生或即将发生的战争或武装冲突所引起的,涉及加拿大或其任何盟国的事件。

4. 法国和俄罗斯。

《法国紧急状态法》将突发事件分为公共秩序类和社会灾难类。《俄罗斯联邦紧急状态法》将突发事件分为两类:一是暴乱类突发事件,包括武装暴动、大规模骚乱、恐怖行动等;二是自然原因或技术原因造成的突发事件,包括人畜流行病、灾难、自然灾害及其他灾害引起的事件。

(二)关于应急机构的设置

1. 美国。

美国联邦政府在“9.11”事件发生后,成立了一个集安全、国土、外交、情报、反恐、运输等40多个部门职能和权限的全国反恐应急部门——国土安全部,该部门职责涵盖了原来联邦以及各地方政府的协调职责。国土安全部集决策、财政、指挥、行动权力于一身,并且在各州设立了分支机构,包括在较大城市设立的独立的综合性应急机构,例如休斯敦市应急中心就是由市公共安全局、市建设服务局、消防局、警察局、应急指挥中心和911调遣中心共同组成的一个城市应急联络和指挥机构;就是在居民社区这个最基层单位,休斯郭市也设立了包含应急管理教育、培训、组织工作职责在内的应急管理单元,譬如居民小组、居民会议等。[1]

2. 俄罗斯。

俄罗斯在国家层面设立了紧急情况部作为国家处理和应对突发危机的综合执行机构,受总统直接领导,在全国范围内总共设立了六个分支机构。俄罗斯其他行政部门相应也都设有与紧急情况部对接业务的部门,这些部门级别相当于处级单位。同时与之相匹配的还有全国预防和消除突发事件委员会,委员会在全国各行政部门以及89个联邦均设立了相应级别的机构。联邦委员会主任由国家紧急情况部部长出任,各联邦主体政府预防和消除突发事件委员会则由政府主要领导或者第一副职任主任,成员包括内务、卫生、桥梁隧道、检察院等部门的负责人。这类委员会为非常设机构,一般每月召开一次会议讨论重大问题,一般事务则交由紧急情况部处理。而紧急情况部作为政府应对突发事件的日常管理机构,负责教育培训、收集分析信息、制定应急计划(预案)等突发事件的预防工作;发生突发事件后,该部负责统一指挥、协调有关方面的应急工作,向灾民提供各种帮助;负责消除灾害造成的影响,安置灾民,恢复秩序。

3. 意大利。

意大利在总理府设置民事保护总局,直接向总理负责并报告工作,并在全国各重要城市和地区设立了分支机构。在政府职能部门同样设立了与民事保护总局对口的处级和局级单位负责与总局对接联络。意民事保护总局的职责与俄紧急情况部的职责大体相同。

(三)关于应急预案的制定

1. 日本。

日本中央防灾会议制定的防灾基本计划包括防灾的中长期计划、防灾重点、防灾的标准及其考核办法等。同时要求防灾基本计划必须附包括设施及设备的配备、从业人员状况、物资供求、运输及其通讯方案等方面的内容。日本行政机关、公共机关的首长以及其他根据法令规定对实施灾害预防负有责任的人员,必须根据法令或者防灾计划的规定实施灾害预防,包括完善防灾组织,组织防灾训练,做好防灾物资和材料的储备、配备与检查以及防灾设施、设备的配备与检查,改善在灾害发生时会成为实施灾害应急对策障碍的状况等。[1]

2. 德国。

德国建立了自上而下的应急预案体系,包括从联邦到各州、各行政机构都编制了应对突发事件的应急预案。在国家层面,2002年12月制定了《民事保护新战略》法案,法案明确由联邦和各州共同承担应对突发事件的责任。同时联邦各州可以根据自己不同情况因地制宜制定各自的应急预案以及专项的应急方案。在德国,全国上下对各种突发危机制定了应对预案,全国形成覆盖面广、数量大的整体应急预案体系,仅柏林市就制定了1300多个各类应急预案。

(四)关于预防与应急准备

1. 美国。

在美国政府应急系统运作的四大战略步骤(减轻、准备、反应、恢复)中,作为预警环节的减轻、准备工作便占了很大比重。美国政府和专家普遍地认为,即时反应和准备是构建国家应急管理系统的前提和基础,即便它是一个连续不断的系统过程。美国的突发事件预警措施主要包括以下内容:信息分享,细节性的演习,随着客观条件的变化而随时修改应急计划,在各个合作单位之间制订互助计划,准备和维持应急计划所需的人力、物力,对公众进行应急知识教育,使应急反应系统的工作人员和社会公众对现实的和将来的灾难有充分了解,综合制订并协调应急计划。

2. 澳大利亚。

澳大利亚政府高度重视大型公共活动的预警和应急处理。在悉尼奥运会期间,该国基于风险管理原则建立了安全机制,针对不同的风险采取相应的安全措施,并根据风险的变化灵活应对。为了预防突发事件的发生,政府对进入某些公共区域实行了必要的限制和控制。奥运会的组织者在每个会场制定了相应的应急计划,由警察部队确保这些计划的具体实施。各级警察机构在举办奥运会之前定期进行联合演练,根据演练中发现的问题,对反恐机制进行了改进,使警察机构能够针对突发事件采取有效的应对措施。奥运会组织要求部署在各个会场的警察部队充分理解自己的职责所在,并在第一时间对突发事件采取应对措施。[1]

3. 奥地利。

奥地利政府也高度重视灾害预防与应急准备工作,除在国内建立健全相关制度外,还加强与欧盟、北约、联合国的联系与合作,积极参与制订《欧盟灾害处置程序工作纲要》,并与周边所有国家签订了灾情处置协助和人道主义协助的双边协作条例。在突发事件预警方面,专门设立了联邦预警警报中心,该中心主要负责收集情报信息,辨别出危险信号,寻找危险信息源,做出正确判断,经批准后通报外交部和新闻局,会同专家研究制定相应的应对措施,协助联邦政府和州政府将损失降低到最小限度。该中心安排官员和专家24小时全天候值勤,并配备了先进的设备设施,全方位接收和处理各种信息。联邦预警警报中心与新闻局等有关单位联网,即时了解世界上所有灾情事件,与欧盟防辐射中心、奥地利放射预警系统联网,即时对放射性事件信息进行处理。该中心还装置了电传电视和警报系统,8000个警报能覆盖到全国各地的小镇。[1]

三、应对突发公共卫生事件的对策建议

(一)进一步完善应急预案体系

应急预案体系建设是突发公共卫生事件应急机制建设的重要组成部分。2003年我国发生非典疫情后,党和政府全面开展了应急预案体系的建设,随着对突发公共卫生事件的不断认识,应急预案体系也应得到不断的完善。[2]

第一,要进一步完善相关卫生法规和政策,确保应急预案的编制做到“于法有据”。应急预案是实际应对突发公共卫生事件的理论和行动的依据,在制定好应急预案的基础上,还应制定更为具体、更具可操作性的实施方案或者操作指引。[3]各级政府卫生行政部门和相关业务机构都应制定突发性公共卫生事件的应对预案和实施方案;第二,要加大宣传教育力度,确保应急预案落实到位。利用好广播、电视、网络等媒体,有计划有组织地开展突发事件应急教育和宣传。

(二)建立完善的应急处理物资储备机制

建立突发事件应急处理物资储备机制的目的在于确保我们有充足的物资储备供应紧急情况下所需的物资,从而将突发公共卫生事件造成的危害降到最低。应急处理物资储备是突发公共卫生应急体系建设的一个重要组成部分。我国地域广阔,各地易发突发事件不尽相同,当发生重大传染病疫情、食物中毒、自然灾害等突发事件时从国家得到的援助至少要在事发后的l—2天才能到达。因此必须本着节约资源、提高效率、有效应对的方针按照统一规划、分级储备的原则制定中央、省、地(市)、县四级物资储备目录和标准,采用省级与地方分级储备,以地方储备为主省级储备为辅的储备方式。重点突出应急物资的调拨和使用,应实行“无偿调用,及时添平补齐”的原则,保证储备物资的动态平衡。[4]

(三)加强地方财政的保障作用

目前,从经费供给的实际情况来看,中央财政下拨资金以及省级财政下拨资金一般没有问题,关键是省级以下财政资金保障不足。第一,确保能够足额拨付建设经费,加强对公共卫生系统基础设施的建设,将重点放在预防为主的建设上。例如制定环境卫生计划,完善医疗设施,改善人们的生存环境等;第二,设立公共卫生基金。鼓励和接受国内外事企业、财团、个人资助和捐赠基金,主要用于社会公益卫生、弱势群体的公共卫生服务,应对突发公共卫生事件的需要等;[5]第三,加强财政对农村地区特别是经济欠发达地区的居民提供特殊的支持和扶助,尤其是地方财政的支付保障,保证他们享受到同等的医疗救治、疾病预防、健康教育等一系列公共卫生服务,促进城乡公共卫生协调发展。[6]

(四)强化法治思维和法治方式的引领作用

这次新型冠状病毒感染肺炎的防治战,使我国现行应急法律和理论得到了一次检验。事实证明,我国现行的应急法律和体制总体上是有效的,但也暴露出一些问题,值得我们正视和研究。第一,要进一步完善《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》等法律法规,明确全面禁止食用野生动物;第二,要进一步完善《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》,增强其可操作性;第三,要加大《刑法》在防控战中的打击力度,针对在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间生产、销售伪劣防护物资的,哄抬物价的,隐瞒、谎报、缓报传染病疫情的,挪用救灾特定款物的等构成犯罪的,依法追究刑事责任。

参考文献

[1] 汪永清主编:中华人民共和国突发事件应对法解读[M].北京:中国法制出版社,2008.

[2]吴雪菲:我国政府在城市突发公共卫生事件中的应急管理研究[D].电子科技大学,2012.

[3]鄂启顺:突发性公共卫生事件应对的常规化措施[J].中国公共卫生管理,2003(2).

[4]王子军:建立突发公共卫生事件应急处理物资储备机制的探讨[J].中国公共卫生管理,2004(12).

[5]郝清华、王群英:加强应对突发公共卫生事件的思考[J].现代预防医学,2008(4).

[6]菅强:中国突发事件报告[M].北京:中国时代经济出版社,2009.

注释

1习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调:全面提高依法防控依法治理能力,为疫情防控提供有力法治保障,载《光明日报》2020年2月6日.

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