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我国城市房屋拆迁问题研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2020/6/5 9:05:07  

摘要:城市房屋拆迁工作对国家经济建设和城市化发展都是非常重要的。其能够使有限的城市土地资源得到合理利用,为社会创造更多的价值;能够使城市规划更加合理,更加有利于城市的发展;对于扩大招商引资和调整城市的产业结构也有着积极的推动作用,能够从根本上促进城市总体建设的顺利进行。然而,在具体的城市房屋拆迁过程中,由于诸多因素的影响,房屋拆迁工作呈现出了一系列问题,引发了不少拆迁风波甚至是拆迁违法案件。

关键词:公益拆迁; 商业拆迁; 政府职能错位; 公共利益泛化; 被拆迁人利益保护;

一、引言

城市房屋拆迁是指为了在城市特定区域的土地上进行新的开发建设,由具备拆迁资格的个人或单位,按照法律法规规定的程序和方法,对该区域内的房屋及其附属物进行拆除搬迁并对被拆迁人进行补偿和安置的行为。城市房屋拆迁是国家经济建设和基础设施建设的需要,是我国经济建设发展和城市化进程中必不可少和非常重要的工作,其拆迁的范围逐年拓展,拆迁面积总体呈现上升趋势,据有关资料显示,我国“十二五”期间的城市房屋拆迁面积是“十一五”期间的2.6倍。

城市房屋拆迁工作对国家经济建设和城市化发展都是非常重要的。其能够使有限的城市土地资源得到合理利用,为社会创造更多的价值;能够使城市规划更加合理,更加有利于城市的发展;对于扩大招商引资和调整城市的产业结构也有着积极的推动作用,能够从根本上促进城市总体建设的顺利进行。然而,在具体的城市房屋拆迁过程中,由于诸多因素的影响,房屋拆迁工作呈现出了一系列问题,引发了不少拆迁风波甚至是拆迁违法案件。

二、我国城市房屋拆迁中的问题分析

(一)拆迁立法欠妥

城市房屋拆迁是一项严肃认真、涉及面广、关系重大的工程,要充分发挥它的积极作用,就必须依法依规进行。目前我国城市房屋拆迁工作的主要法律法规依据是《国务院城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)。该《条例》从1991年至今进行了多次修改,但《条例》本身还是有些内容欠妥。在2018版的《条例》中就能看到一些。

从《条例》第十条规定和第十七条规定看,《条例》对拆迁人的定位是模糊的。

其中,第十条规定管理者不能是执行者,市、县人民政府部门本该是拆迁工作的管理者和监督着,而第十七条规定又允许政府部门责成有关部门进行强制拆迁,使政府部门成为拆迁工作的间接执行者。

从《条例》第二十二条和第二十四条看,拆迁补偿界定模糊,特别是补偿范围和补偿标准这些关键问题没有明确,而是在具体操作上交由地方政府掌控。

由于《条例》本身存在一些立法内容上的矛盾和模糊不清等问题,在城市房屋拆迁过程中增加了拆迁人与被拆迁人之间的矛盾,引发了一系列房屋拆迁的问题。

(二)政府职能错位

我国城市房屋拆迁中的拆迁主体有政府部门、开发商和被拆迁人,他们各自所追求的根本利益是不同的,其中政府部门关注公共利益,开发商关注经济利益,而被拆迁人关注的则是基本生活保障。

由于拆迁主体的利益诉求差异和政府部门相对强势的地位,导致在现实的城市房屋拆迁过程中会发生政府职能错位的现象。

政府职能错位,是指有些政府部门超越了自己的权力范围或者是夸大了自己的权力。直接或间接地参与城市房屋拆迁工作,甚至滥用职权进行行政裁决和强制拆迁等。

政府职能错位有着一定程度的消极影响,直接表现是政府集城市房屋拆迁的决定者、执行者和监督者于一身,因此由他们负责制定的房屋拆迁制度会显得极不合理,被拆迁人的利益会被忽视或侵害。政府职能错位使政府的行为损害了人民的利益,激化了城市房屋拆迁的矛盾,影响了政府部门的公信力。

政府职能错位的原因是多方面的。首先,受我国几千年高度集权的封建专治的影响,“人治”观念根深蒂固,使一些政府官员有着非常强的“长官意识”,他们总是喜欢大权独揽,喜欢包办一切,喜欢相信自己能够摆平一切;其次,有些政府官员道德素质低下、法律意识淡薄,总是把自己的利益凌驾于国家和人民的利益之上,欺上瞒下。

(三)强制拆迁问题

讨论强制拆迁问题,首先要明确城市房屋拆迁的类别。我国城市房屋拆迁有公益拆迁与商业拆迁两类,其中商业拆迁属于开发商与被拆迁人的私利关系,由私法调节,政府部门不得干预;公益拆迁是为了国家经济建设或基础设施建设的需要,由国家征用土地并对土地所有权人进行补偿和安置的行为,其主要目的是为了社会公共利益。

《条例》第十七条规定的强制拆迁是指公益拆迁,是在进行城市房屋拆迁过程中,为了公共利益和城市快速发展的需要和更高的拆迁效率,由政府部门通过行政权力来主导拆迁进度而实施的不以被拆迁人的意志为转移的拆迁形式。拆迁时拆迁人与被拆迁人不是平等的法律关系,国家处于相对强势的地位,在被拆迁人的诉求没有满足的时候国家也可以实施强制拆迁。

公益拆迁中,虽然拆迁人与被拆迁人不是平等的法律关系,但是公益拆迁需要采取强制拆迁措施的时候也不是随心所欲的,而是有非常严格的条件和程序的,因此相对来说是比较规范的。因为公益拆迁的目的是为了社会公共利益,在拆迁时如果损害了被拆迁人的利益,那也是为了服从国家建设与城市发展的大局,被拆迁人要予以理解和支持。

由于公益拆迁中的强制拆迁是相对规范的,本文在此不予讨论。本文讨论的强制拆迁主要是针对商业拆迁。

商业拆迁中非法强制拆迁情况时有发生,他们严重侵害了被拆迁人的权益,造成了极为恶劣的影响。非法强制拆迁的表现很多,受篇幅所限,本文在此仅此阐述公共利益泛化的情况。

公共利益泛化可以理解为随意扩大公共利益的范围,在城市房屋拆迁过程中的表现就是商业拆迁通过各种途径变成或者假冒成公益拆迁。这种情况一旦发生,就会严重侵害被拆迁人的利益,而被拆迁人为了自身利益对于这样的非法行为会奋力抗争甚至拼死一搏,从而激化拆迁矛盾进而引发非法暴力拆迁。

商业拆迁中出现非法暴力拆迁行为的原因是多方面的。一是前文论述的政府职能错位造成公共利益泛化,使实际的商业拆迁行为变成名义上的公益拆迁;二是开发商刻意欺瞒被拆迁人,把商业拆迁说成公益拆迁,或者是当拆迁危及到开发商的切身利益时,他们愿意以身试法;三是目前我国房地产开发商的违法成本比起他们可能获得的利益来说显得微不足道;四是就目前情况看,当被拆迁人的利益受到侵害时他们往往无处申诉,而且由于开发商的资本优势,让被拆迁人在自己的财产权甚至生命权遭受严重侵害时显得束手无策,这样的状况将会直接助长非法强制拆迁的歪风。

(四)拆迁制度问题

由于拆迁制度问题使被拆迁人利益受损的情况是屡见不鲜的。拆迁制度问题不一而足,本文在此只论述其中的拆迁补偿制度问题。

拆迁补偿制度问题主要有补偿范围偏窄、补偿标准偏低、补偿形式单一等表现。

从《条例》第十七条规定看,拆迁补偿范围非常有限,被拆迁人的很多利益被忽视,如房屋租金损失、商誉损失等。

而《条例》第十九条规定的补偿标准也是不明确的,只是抽象的表述为由房地产评估机构评估确定。但是在实际的房屋拆迁过程中,房地产评估机构往往是不独立的,他们与开发商有着千丝万缕的联系,从而使最后确定的城市房屋拆迁补偿制度明显的不合理,总体上是偏向政府和开发商的,补偿标准偏低。

从《条例》第二十一条规定来看,拆迁补偿方式只有货币补偿与房屋产权调换两种。而实际的城市房屋拆迁中,被拆迁人对于拆迁补偿方式的需求是多样化的,单一的补偿方式不能满足被拆迁人的需求,而且在实际的房屋拆迁过程中被拆迁人对于拆迁方式基本上没有选择的机会,都是由政府或者开发商单方面决定的。

三、解决我国城市房屋拆迁问题的建议

(一)完善城市房屋拆迁立法

要从根本上解决我国城市房屋拆迁问题,规范城市房屋拆迁行为,使城市房屋拆迁既能够促进国家经济建设发展和城市化发展,又能够切实保护被拆迁人的利益,做到真正的利国利民,就要从立法方面入手,进一步完善我国关于城市房屋拆迁的相关法律体系。

《条例》是目前我国城市房屋拆迁的主要依据,但是如前文所述,该《条例》存在着一些不合理的地方。为了保证城市房屋拆迁工作的顺利进行,我国应该出台《城市房屋拆迁法》,明确拆迁补偿各个细节,如拆迁人资格确定、拆迁补偿范围和标准等,并制定配套的法规,如《被拆迁人利益保护法》,从而减少由于立法问题带来的城市房屋拆迁纠纷。

(二)正确定位政府角色

正确定位政府角色对于规范城市房屋拆迁行为极为重要。政府是广大人民利益的保护者,在拆迁工作中的正确职能,具有宣传、引导和监督作用,通过行政权力促使拆迁工作公平、公正、公开;在行使拆迁许可审批等权力时,要依法依规充分考虑被拆迁人的利益,特别是要权衡国家、集体和个人之间的利益,力求拆迁工作公平公正、利国利民,坚决杜绝因滥用职权导致的拆迁行为不规范甚至违法的现象;要建立被拆迁人权益保护机制,设立相应的政府部门来受理被拆迁人的投诉与求助,从根本上改变目前被拆迁人在很多时候投诉无门、求助无门的状况。

(三)规范强制拆迁行为

规范强制拆迁行为,针对不同的拆迁形式有不同的要求。公益拆迁中的强制拆迁行为要依法依规,要以利国利民为宗旨,不能把行政权力夸大化从而借强拆之名损害老百姓的利益。而对于商业拆迁中的强制拆迁行为,则要加强立法和严格执法,严格禁止和严厉打击一切非法强制拆迁行为。

商业拆迁如果被当作公益拆迁,一般来说是这个商业拆迁确实存在一些公益项目或者是征收范围超过了公益限度。对于这样的情况,在实际拆迁中,不管是在征收拆迁启动时还是整个拆迁过程中,包括征地拆迁的范围与限度,都要遵循公共利益的要求。

减少直至杜绝非法强制拆迁,一是政府要明确政府职责,严格监管职能,不参与、不干预商业拆迁,不让不法商人钻空子,政府官员要能够抵制诱惑,不违心违规地协助开发商将商业拆迁转变为公益拆迁;二是要加大对非法强制拆迁的打击力度,一旦发生非法强制拆迁行为,政府部门要倾向于保护弱势群体即被拆迁人的利益,加大非法强制拆迁者的违法成本,如果他们实施非法强制拆迁,要让相关责任人得到应有的法律制裁,让他们对于非法强制拆迁这样的事情不敢想更不敢去做。

(四)完善拆迁补偿制度

完善拆迁补偿制度,首先,要适当扩大拆迁补偿的范围,除了《条例》第十七条规定的补偿方式外,还要结合当时当地的情况扩大补偿范围以确保被拆迁人的合法权益,如将土地使用权、预期收益、无形利益和无形损失纳入到补偿范围中。其次,要完善市场评估制度,避免拆迁人单方面确定补偿标准导致补偿标准偏低;要强化房屋评估机构的独立性,确保房屋评估机构与拆迁人和被拆迁人之间没有任何政治上和经济上的利益关系,保证评估结果的公正客观性;建立信息披露制度,并引入市场监督或者其他监督方式,确保评估过程与评估结果的公开公平;强化评估机构的责任意识,确保评估结果的正确性和准确性;建立权责统一的评估机制,对于评估机构因过失或故意造成评估结果错误或失准,从而给被拆迁人带来损失或造成不良的社会后果的,要依法追究评估机构的责任。最后,要增加补偿方式,除了《条例》规定的货币补偿和安置补偿外,可以采取权益入股、房屋权证等补偿方式,并且要确保被拆迁人有选择权。例如在商业开发项目中将拆迁补偿作价入股,使被拆迁人成为商业项目股东,或通过给被拆迁人发放约定面积房屋权证并结合预期收益损失补贴的方式满足被拆迁人的期望,缓解被拆迁人的抵触情绪,降低拆迁人的资金压力,实现拆迁双方共赢的局面。

继续加快我国经济建设的步伐,进一步提升我国的综合国力,实现中华民族的伟大复兴是我国经济发展的战略目标。在这个过程当中,城市化和现代化建设步伐将进一步加快,相应的城市房屋拆迁工作将会持续或加大。研究分析当前我国城市房屋拆迁过程中存在的问题并提出解决这些问题的建议,对于国家和社会的可持续发展是非常有意义的。

参考文献

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[2] 杨玲艳:城市房屋强制拆迁程序规范研究[D].广西师范大学,2018.

[3]王昕:城市房屋拆迁评估的问题及对策分析[J].财经界(学术版),2016(12).

[4]杨凯涵、尹华杜:我国城市拆迁问题中的法律思考[J].轻纺工业与技术,2019(6).

[5]赵亮:城市房屋拆迁补偿法律问题研究[D].青岛大学,2016.

[6] 曾宪刚:城市公益拆迁问题的对策研究[D].兰州大学,2009.

[7]许晶莹:从“抗拆”到“愿拆”的过程社会学分析[D].南京师范大学,2019.

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