一、《关中－天水经济区发展规划》文本的层级解读比较

（一）国务院《关中－天水经济区发展规划》：中央层级文本

国务院依据党的十七大精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《西部大开发“十一五”规划》而编制的《关中－天水经济区发展规划》（以下简称《国务院规划》），体现了中央在统筹全国社会经济发展和推动经济增长方式转变的高度上，对关中－天水地区社会经济发展进行了总体的宏观经济布局。以协调该特定区域内社会经济发展的步调、增强大西北社会经济发展的实力、缩小东西部社会经济的发展差距为目标，通过原则性规范指导区域地方政府贯彻落实各项规划任务。

《国务院规划》中确定了国家对关天经济区在财税、金融、土地、投资、环保、统筹城乡等六个方面的法定优惠政策。而其中的财税政策相关内容如“加大一般性财政转移支付和基础设施、生态环境、重点项目、产业发展、公共服务等专项转移支付力度，将部分公益性项目的国债转贷资金逐步转为拨款”等关涉到区域发展规划中各方的利益焦点。它从国家整体角度出发规定了支持关中－天水经济区建设的法定财税政策，在宏观上通过加大财政转移支付力度以及下拨公益性国债转贷资金的法律手段，对经济区内各级地方政府财政进行支援。

虽然《国务院规划》是国务院发布并实施的、针对关中－天水地区社会经济发展的总体安排，但是，为了更好地与关中－天水经济区内各地方经济社会发展实际相结合，并有效落实《国务院规划》所确立的各项政策措施，在其印发至各级地方政府时，相关的《国务院规划》实施主体均立足地方省市情，出台与之相适应和配套的规划文件来具体实施《国务院规划》。这一系列的政策性文件包括了各类专项规划、年度规划等。由于编制主体的级别与行政区划的不同，地方政府所发布的规划类文件不论形式上的文字表述亦或是实质上的内容规定，都呈现出了很多地方性知识的表述差异。这些差异变化有的是实质内容并无二致的文字游戏；也有一些则是实质意义上的积极的内容更新。而所有这些围绕《国务院规划》的文本变化与差异如果作为一个大的文本系统来分析，其中就既表达出下级政府对于上级区域发展规划文件的基调保持，也展现出了下级政府在贯彻落实《国务院规划》时基于各自本位的阐发与调试，以及隐藏于其背后的不同地方经济社会发展水平和社会经济治理水平的差异与差距。

下面，我们将选取不同层级的文本———即国务院《关中－天水经济区发展规划》、甘肃省人民政府于２０１０年２月编制下发的《甘肃省人民政府关于贯彻落实〈关中－天水经济区发展规划〉的意见》（简称《甘肃省意见》）和天水市发展和改革委员会于２０１０年４月编制发布的《天水市〈关中－天水经济区发展规划〉实施方案》（简称《天水市实施方案》）以及《中共宝鸡市委、宝鸡市人民政府关于加快推进〈关中－天水经济区发展规划〉实施的意见》（以下简称《宝鸡市实施意见》），通过比较相关地方政府针对《国务院规划》财税政策所展开的不同层级的文本再阐释，纵横观察政策性的区域规划文本所具有的不同于法律文本的独特演进路径或静态实施机制。

（二）甘肃省、天水市两级地方政府对《国务院规划》文本的消极诠释

１．加大一般性财政转移支付力度和专项转移支付力度

转移支付，是指上下级预算主体之间按照法定的标准和程序进行的财政资金的相互转移，主要是指上级政府把财政资金转移给下级政府以平衡各地财政支付能力［３］。财政转移支付是我国调整和平衡各级地方政府财政资金的重要手段和法律制度，其包括体制补助或上解、税收返还和专项拨款三项内容。

三级规划文件在这方面文字表述并无实质变化，只是甘肃省和天水市两级政府特别明确了该项政策的具体优惠对象———即天水市这个《国务院规划》指明的经济区次核心城市①。而天水市编制的实施方案则承接行政隶属关系，在其发布的文本中形式上增加了“争取加大省一级的一般性财政转移支付和专项转移支付所占全省比重”。由于财政转移支付的具体数额及比例并未在省市两级规划法律文件中予以明确法定，所使用的“加大”等字眼也属于规划编制过程中的模糊性语言，因而在具体落实财政转移支付资金时存在极大的不确定因素，可以想见这类举措在《国务院规划》实施过程中将面临的一系列困难。

２．公益性项目的国债转贷资金转为拨款

公益性项目的国债转贷资金是国家财政为了扶持地方政府公益事业建设，以此为名发行的国债所获得的融资借贷给地方政府的资金。在贷款期限届满时免除地方政府债务，间接的由中央财政给予地方财政拨款。

对于《国务院规划》中提及的“部分公益性项目的国债转贷资金逐步转为拨款”的内容，在《甘肃省意见》和《天水市实施方案》中都有体现。同样，后两者均是对《国务院规划》此项内容表述的转述，而《甘肃省意见》只是在文本上指明了此项举措的主要意义是减轻地方财政压力。天水市的实施方案中几乎照搬《国务院规划》和《甘肃省意见》内容，不同的是文字上增加了“争取”这样的词语以表明地方政府的积极态度，但同样缺乏具体的法定数额及比例等硬性指标，因而也未出现实质变化。

（三）甘肃省、天水市两级地方政府对《国务院规划》文本的积极阐释

１．省级政府提出通过安排专项资金来落实《国务院规划》

《国务院规划》的财税政策中并未设置《国务院规划》实施专项资金问题，而在我们阅读《甘肃省意见》文本时发现，甘肃省政府特别指出“省财政每年安排天水《国务院规划》实施专项资金，用于规划中的基础设施、社会事业、公益事业建设及扶贫开发。”这是《国务院规划》体系下，地方政府立足省情活用财税优惠政策的一个显著体现，更是给了财政收支紧张的天水市政府一个极大的鼓舞。而《甘肃省意见》尤其是财政优惠政策，不仅具体化了《国务院规划》中的相关建设项目部分，同时给予了《国务院规划》经济区范围内天水市部分的公共事业建设专项资金支持。《国务院规划》的原则性的财税政策辅之以《甘肃省意见》的上述具体制度设置，本身就是《国务院规划》贯彻实施的一个重要制度创新和制度支持，它们在实质上推进区域内经济发展的同时，自然会得到因此而受益的天水市政府的积极响应。

２．市级政府争取公益性项目配套的地方政府债券转贷资金转为拨款

在前述制度创新之外，最引人注目的是《天水市实施方案》。它在此基础上进一步提及了通过争取省上将用于公益性项目配套的地方政府债券转贷资金运用的思路与实施方案。对于这一措施《国务院规划》及《甘肃省意见》中均无陈涉的内容，天水市政府却将其作为地方财税政策的独特且具体的一部分，刻意进行了强调和突出。彰显了基层地方政府在保证《国务院规划》贯彻实施与消减地方财政压力之间的平衡智慧和技巧，以及借势利用各种可能渠道扩充地方政府财政收入的积极性和主动性。天水市以公益性项目建设的名义，通过将省政府发行的地方政府债券资金转贷给自己甚或变为事实上拨款的意图和方案，一方面实现了区域内公益性事业项目的建设目标，另一方面，将原本应该发生于天水市政府与社会公众之间的外部债权关系转化为上下级政府之间的内部债权关系，并借此避开基层政府发行地方政府债务的制度障碍，使作为上级的甘肃省政府间接地承担了基层地方政府在经济区公益事业建设中的财政支出责任。因为，关中－天水经济区虽然地理上部分地坐落于天水市辖区，但其国家级经济规划区的定位决定了，甘肃省政府从来都是最基本和重大的利益相关者。《国务院规划》实施的成败从来都与甘肃省密不可分。因而，天水市实施方案提出的这一更加具体的行动方案，不仅仅是对《国务院规划》财税政策的一项具有实质意义的制度创新，更使得初始意义上作为原则性、号召性政策文件的《国务院规划》，开始具有法律制度的含义和实践价值。

（四）经济区内不同市级地方政府对《国务院规划》文本的诠释与横向比较