摘要:教育改造工作在履行监狱职能和提高改造质量方面发挥着十分重要的作用,是改造罪犯的基本手段。多年来,监狱机关高度重视教育改造工作的规范化建设,形成了一系列制度体系和工作标准。但是还存在一些不足和问题,在遵循科学化、与时俱进和讲究实效原则的基础上,对现行的《监狱教育改造工作规定》进行修改,以进一步完善教育改造工作制度体系,提升教育改造工作质量,促进监狱工作高质量发展。 关键词: 罪犯 教育 改造 规范化 制度 新世纪以来,监狱教育改造工作规范化建设取得了长足的进步,颁布实施了一批规范化建设的制度性文件,促进了教育改造工作的深化和发展,为稳定监管改造秩序和提高改造质量奠定了坚实的基础。特别是《监狱教育改造工作规定》(司法部第79号令)颁布以后,各地监狱按照要求规范教育改造工作,取得了令人瞩目的成绩,履行了监狱机关改造人的职能。但是随着时间的推移,监狱改造工作规范化建设遇到了一些问题,亟待从制度顶层设计的角度重新审视教育改造工作规范化建设。笔者在梳理教育改造工作规范化建设取得成绩的基础上,立足问题导向,提出监狱教育改造工作规范化建设应该遵循的基本原则,并就修改《监狱教育改造工作规定》提出一些建议,促进教育改造工作规范化建设的进一步发展。 一、《监狱教育改造工作规定》的现实意义 (一)初步形成了教育改造工作规范化制度体系 2003年6月,司法部发布《监狱教育改造工作规定》之后,为了落实有关规定,司法部监狱管理局在调查研究的基础上,就教育改造各项业务工作的开展进一步细化和规范,初步形成了教育改造工作规范化制度体系。例如,2006年,司法部印发《教育改造罪犯纲要》,对《监狱教育改造工作规定》的条文进一步细化,更具可操作性。2009年2月,司法部监狱管理局印发《关于加强监狱心理矫治工作的指导意见》, (二)确定了教育改造工作的标准化 制定教育改造工作考核标准。为了加强对教育改造工作的考核,2008年12月,司法部印发了《关于进一步加强监狱教育改造罪犯工作考核的通知》,该通知明确了“监狱教育改造罪犯工作目标考评办法”“监狱教育改造罪犯工作目标考评评分标准”,使教育改造工作的考核具体化。 制定教育改造硬件建设标准。2010年,住房和城乡建设部、国家发展与改革委员会颁布《监狱建设标准》(建标139-2010),其中对罪犯教育改造设施的建设明确了具体标准,按照监狱的戒备等级、监狱的关押人数分别确定了“教育学习用房”“文体活动用房”的建筑面积标准,对女子监狱和未成年犯管教所的教育学习用房面积作出了特殊规定,体现了对女犯和未成年犯的特殊关怀。 规范编写罪犯教育教材。从2001年开始,司法部监狱局组织有关人员编写罪犯思想教育系列教材,到2014年共编写《入监教育》《出监教育》《法律常识教育》《认罪悔罪教育》《公民道德教育》《心理健康教育》《中华传统美德教育》等7种,文化教育教材包括扫盲、小学、初中等5册。还编写《红色精神引领服刑改造》《未成年犯生活技能教育》《公民意识读本》《服刑意识读本》等思想教育辅助教材,每本教材均配套编写教学大纲和考试题库。 监狱教育改造案例库建成并投入运行。2017年,司法部党组决定积极推进公共法律服务体系建设,在司法行政系统内,利用“互联网+公共法律服务”模式,建立司法行政(法律服务)案例库,指导规范工作,完善公共法律服务信息平台,为社会提供丰富的公共法律服务产品,实现资源共享。司法行政(法律服务)案例库包括监狱工作、社区矫正工作、戒毒管理工作等。经过认真筹备,案例库在2017年底正式上线运行。教育改造案例库是其中的一个组成部分,从2017年底到2023年底,“中国法律服务网”共上传经过审核的教育改造案例1277件,包括顽固犯的教育转化和心理矫治案例等。 (三)促进教育改造民警队伍专业化建设 进入新世纪以来,司法部高度重视罪犯教育改造工作的规范化建设,在《监狱教育改造工作规定》中,就心理咨询师的条件和资质作了具体规定,有力地促进了教育改造民警队伍专业化建设。2004年4月,司法部监狱管理局和劳动部国家职业技能鉴定中心在江苏扬州召开监狱系统心理咨询师考核鉴定工作会议,开展规范化的心理咨询师考核和鉴定工作。“司法部监狱管理局通过统筹规划,组织开展全国监狱系统心理矫治骨干培训班、心理矫治高级技术培训班等专业培训,已初步培养出一支心理矫治干警队伍。目前共有4.5万多名干警获得心理咨询的国家职业资格证书,其中取得三级心理咨询师资格的3.5万多人,取得二级心理咨询师资格的有1万余人。”①与此同时,开展心理矫治专家的聘请工作,两批聘请17人作为全国监狱系统心理矫治专家。2013年9月,司法部监狱局部署开展了监狱系统心理矫治先进工作者评选工作,其中心理矫治工作能手150名,心理矫治工作标兵50名。 (四)促进了教育改造工作质量的不断提升 新世纪以来,各地认真贯彻《监狱教育改造工作规定》以及司法部发布的教育改造工作规范性文件,积极创新教育改造工作方式方法,大多数省份结合本省实际制定教育改造工作规范、标准和工作指南,促进了教育改造工作的发展,罪犯改造质量进一步得到提升,为维护监狱安全稳定和社会稳定作出了积极贡献。“通过不断加强教育改造罪犯工作,罪犯矫正工作质量进一步提高,罪犯的改造效果进一步显现。2008年以来,全国监狱共完成了125万名罪犯扫盲和义务教育,罪犯刑满时获得普法教育合格证的比例达到95%以上,罪犯守法守规率达91%,罪犯改好率达94%,顽危犯转化率达60%以上。2008年至2011年,全国监狱共依法释放罪犯156万人,罪犯回归社会后重新犯罪率始终保持在较低水平。大多数刑释人员成了自食其力的守法公民和社会主义建设的有用之材,有的成为企业的生产骨干、工程师、经理,有些还当上了先进生产者、劳动模范,成为有用之材,有力促进了社会和谐稳定。”② 二、《监狱教育改造工作规定》存在的不足和问题 (一)教育改造工作民警队伍数量没有硬性规定 对一个监狱而言,如果教育改造部门配备的专职民警数量较少,面对日夜繁重的教育改造任务,是很难取得教育改造工作实效的。2023年5月,中国监狱工作协会教育改造学专业委员会举办教育改造高级业务研修班,全国监狱系统共207名民警参加培训。培训期间,笔者进行了问卷调查,问卷中有一道题目是“你所在的单位教育改造部门(含心理矫治部门)配备的专职人员数量是多少?”,答案是:1~3人的占27%,4~6人的占35%,7~10人的占16%,11人以上的占19%,不了解的占3%。这组数据说明,有超过1/4的单位教育改造部门专职人员配备在3人以下,这样的配备如何开展好教育改造工作呢?《监狱教育改造工作规定》没有对教育改造工作机构和人员配置作出规定,《关于加强监狱心理矫治工作的指导意见》中对心理健康指导中心机构设置(监狱应当建立服刑人员心理健康指导中心)和心理矫治人员的配备(原则上不低于押犯总数的1.5‰,但不少于3人)作出了规定,但是很多单位并没有落到实处。因此,在教育改造工作规范化建设过程中,机构建设和人员配备是十分重要的问题,没有机构和人员,教育改造工作将无从谈起。 (二)教育改造工作的考核机制与监狱工作实践脱节 司法部印发的《关于进一步加强监狱教育改造罪犯工作考核的通知》中对教育改造工作设置了“考评标准”,实行百分考核,根据考核得分情况,考核结果区分为优秀、良好、合格、不合格4个等次。“考核结果作为评判监狱工作成效和考核监狱领导班子、监狱警察业绩的重要依据。”各省也结合实际出台了一些更加具体的考核细则。在部分省份对基层监狱的综合考核标准中,与监狱安全、刑罚执行、狱内侦查等监管改造业务相比,教育改造工作所占的权重明显偏低。对教育改造业务的条线考核,重视“统计报表”的数据,少数单位甚至不惜弄虚作假。据笔者对全国207名民警的调查问卷“你对当前教育改造工作的总体评价是什么”的回答结果:认为“好的”占3%,认为“较好的”占27%,认为“一般的”占62%,认为“差的”占4%,认为“无法评价的”占4%。尽管问卷调查带有一定的局限性,但是从一个侧面反映教育改造工作的考核与现实还有一定的差距。 (三)罪犯改造质量评估与调查进展缓慢 《监狱教育改造工作规定》第58条规定:“监狱应当根据罪犯在服刑期间的考核情况、奖惩情况、心理测验情况,对其改造效果进行综合评估,具体评价指标、评估方法,另行规定。”第60条规定:“监狱应当对刑满释放人员回归社会后的情况进行了解,评估教育改造工作的质量和效果,总结推广教育改造工作的成功经验,不断提高监狱教育改造工作的质量。”20多年过去了,罪犯改造效果综合评估的“具体评价指标、评估方法”仍未出台。罪犯刑满释放以后的重新犯罪率如何计算和评价,仍然没有一个国家的标准,监狱对刑满释放人员重新犯罪的调查处于自发、零星状态,罪犯改造效果如何评价仍然是一个敏感但亟待解决的问题。 (四)教育改造规范化建设体系不够完善 《监狱教育改造工作规定》是教育改造工作规范化建设的一个标准文本,此后发布的有关教育改造工作的规定和要求,可以看作是补充。应该说教育改造工作规范化建设的体系已经初步建立,但是离规范化建设体系的要求相比还有差距,一些应该规范的内容还没有作出具体的规定。比如,教育改造经费的标准问题,2007年司法部出台的《监狱基本支出经费标准》明确一类地区、二类地区的罪犯教育改造经费的基本标准,提出今后“出现监狱职能调整、物价上涨、政策性增支等情况变化,由各省财政部门和监狱管理部门根据财力情况和监狱工作实际需要,自行调整”。因此,关于教育改造经费标准,全国并不是一个统一的标准,而是各省自行决定,这就会因经费不足而导致省份之间出现较大的差异,不利于教育改造工作整体水平的提升。 三、《监狱教育改造工作规定》修改建议 《监狱教育改造工作规定》从颁布实施至今已经过去了20多年,监狱工作形势发生了很大变化,罪犯的教育改造工作出现了许多新情况、新特点,亟须根据发生的变化,对《监狱教育改造工作规定》进行修改。从具体文本来看,笔者建议删除“激励措施”一章,新增“集体教育、专题教育和分类教育”“教育改造民警队伍建设”两章,同时,对有关内容进行重新整合,以下是具体的修改意见和修改理由。 (一)入监教育内容的修改 罪犯入监教育存在的主要问题是:一是规定入监教育的时间为2个月,过于呆板。目前,监狱收押了大量的余刑在1年以下的短刑犯,其中有相当一部分罪犯刚完成入监教育,接着就进行出监教育,2个月的入监教育显得过长;而对于被判处死刑缓期两年执行限制减刑的罪犯,2个月的入监教育显得过短。因此,入监教育的时间应该灵活规定为1~3个月,这样方便基层监狱操作。二是入监教育的内容过于原则。《监狱教育改造工作规定》第11条规定:“监狱(监区)对新收罪犯,应当进行法制教育和监规纪律教育。”法制教育的内容很广泛,贯穿于罪犯服刑改造的全过程,在入监教育阶段重要的是要解决罪犯认罪服法问题,这是罪犯接受教育和改造的前提和基础,还要开展坦白检举教育、身份意识教育等。三是对新入监罪犯进行心理评估的内容应该放在“心理矫治”一章中进行规定,因为心理评估是运用心理学的技术和方法对罪犯的心理健康状况、人格特征等所做的评估,不是教育的内容,放在入监教育中显得不够合理。四是要明确规定罪犯在入监教育期间不参加劳动。在监狱工作实践中,部分监狱压缩罪犯入监教育时间,为了保证罪犯分流后快速进入劳动岗位,组织新入监罪犯进行劳动技能培训,这与入监教育的宗旨相违背,应该作出明确规定。 (二)个别教育内容的修改 目前该规定存在的主要问题有:一是将专题教育(第19条)和分类教育(第20条)放在“个别教育”一章中进行规定不够合理。专题教育是适应罪犯改造需要,对全体罪犯或者某一类型罪犯改造的具体情况实行的专门性教育,而不是罪犯个体。分类教育同样如此,由于分类标准不一,目前监狱实践中开展分类教育还存在一定的困难,因此从教育的效果和需求以及整合教育资源来看,分类教育显得尤为重要。建议《监狱教育改造工作规定》将“集体教育、专题教育和分类教育”单列一章,并作出相应的规定。二是顽固犯和危险犯的认定和撤销应由一个部门管理。按照《监狱教育改造工作规定》,顽固犯和危险犯分别由教育改造和狱政管理部门管理。随着监管改造工作的专业化分工,目前除狱政管理部门外,很多省份将危险犯的评估由教育改造部门负责,管理由狱内侦查部门负责,部分省份监狱指挥中心也负责危险犯的管理,多头管理容易造成“都管或都不管”现象的发生。危险犯的认定通常由教育改造部门进行评估,个别教育攻坚也是教育改造部门负责,建议《监狱教育改造工作规定》将顽固犯和危险犯修改为由教育改造部门统一认定和管理。三是个别谈话的次数规定的不够合理。《监狱教育改造工作规定》第16条规定:“监狱各监区的人民警察对所管理的罪犯,应当每月至少安排一次个别谈话教育。”这是对表现一般罪犯的谈话要求,对于顽固犯和危险犯、新入监罪犯、关禁闭的罪犯等,很显然一次谈话是不够的,应该作出不少于三次的规定。 (三)集体教育、分类教育和专题教育的修改 一是建议增加集体教育的规定。目前《监狱教育改造工作规定》中仅仅规定了“成年犯的教学时间,每年不少于500课时”,实际上这个教学时间通常采取集体教育的形式进行的。建议在修改《监狱教育改造工作规定》时,明确规定“罪犯思想教育一般采用集体教育的方式进行,在罪犯礼堂、教学楼或者监区活动室进行。”二是调整分类教育的规定。将《监狱教育改造工作规定》第20条的内容调整到本章进行规定。在分类教育尚没有完全规范的情况下,应明确规定:“罪犯接受分类教育的时间每年不少于80小时。”三是调整专题性教育的规定。将《监狱教育改造工作规定》第19条的内容调整到本章进行规定。明确“监狱应当根据国内外形势的变化,或者刑事法律政策的修改与调整,适时开展专题教育,罪犯每年接受专题教育的时间不少于30小时。” (四)思想、文化和技术教育的修改 一是教学时间规定不尽合理。《监狱教育改造工作规定》第24条第2款规定:“成年罪犯的教学时间,每年不少于500课时;未成年犯的教学时间,每年不少于1000课时。”这里的教学时间是指课堂化教学时间,如何理解课堂化?如何理解课时?每天晚上组织罪犯收看“新闻联播”的时间算不算课堂化教育时间?1课时是30分钟?还是45分钟、60分钟?成年罪犯500课时的教学时间如何分配?思想文化技术各占1/3?由于规定的含糊,让基层“下有对策”,导致教育时间大大缩水。建议修改《监狱教育改造工作规定》时,将教育时间修改为“成年犯课堂化教育时间不少于600小时,根据罪犯接受教育的需要,思想文化技术教育分别占用的时间可以相互调剂。”二是建议删除成年犯接受义务教育的规定。义务教育是一个特定的概念,《义务教育法》第2条规定:“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。”义务教育的对象是“所有适龄儿童”。罪犯由于各种原因没有完成义务教育,监狱机关对其开展的文化教育应该“成人教育”或者“社会教育”,而不是“义务教育”,义务教育具有强制性,“成人教育”或者“社会教育”没有强制性,是基于受教育者的自愿,报名参加学习,考试合格的发给相应的证书。建议删除成年罪犯接受义务教育的规定。三是职业技能培训的内容放在“出监教育”一章中规定比较合理。在罪犯出监教育阶段,根据社会就业形势的变化,在尊重罪犯就业需求的基础上,按照监狱现有条件,依托监狱所在地的职业技能培训部门,开展适宜的技能培训。四是使用罪犯教育教材的规定可以灵活一些。《监狱教育改造工作规定》第31条规定:“监狱对罪犯开展的思想教育和扫盲、小学、初中文化教育,使用司法部监狱管理局统一编写的教材。”思想教育的教材全国应该统一,文化教育的教材,特别是未成年犯文化教育的教材可以选用社会普通中小学使用的教材。应补充规定“各省(市、自治区)根据实际可以编写针对性较强的罪犯教育辅助教材”。 (五)出监教育的修改 一是建议修改出监教育的时间。《监狱教育改造工作规定》第55条规定:“监狱对即将服刑期满的罪犯,应当集中进行出监教育,时限为3个月。”这个规定过于笼统。监狱收押了相当一部分短刑犯,部分短刑犯在监狱服刑的时间不到6个月,甚至刚完成入监教育即进入出监教育。对于长刑犯而言,由于与社会隔离时间较长,社会变化很大,出监教育时间过短,很难及时适应社会,加上需要参加职业技能培训,因此对长刑犯而言,3个月的出监教育时间又显得过短。因此,应区分罪犯刑期的长短,确定出监教育的时间为1~4个月比较合理。二是建议删除罪犯刑满释放时有关材料的寄送等内容。《监狱教育改造工作规定》第59条规定:“监狱应当在罪犯刑满前一个月,将其在监狱服刑改造的评估意见、刑满释放的时间,本人职业技能特长和回归社会后的择业意向,以及对地方做好安置帮教工作的建议,填入《刑满释放人员通知书》,寄送服刑人员原户籍所在地的县级公安机关和司法行政机关。”严格来说,这一条内容不属于出监教育的内容,只是办理出监手续的一个流程,就像“入监教育”部分,不能规定收监流程一样。同样,罪犯改造效果的评估和罪犯刑满释放后改造质量的调查也不是出监教育的内容,在“出监教育”一章中不宜规定,前文已经论述,此处不再讨论。 (六)心理矫治内容的修改 一是建议增加罪犯危险性评估的内容。罪犯危险性评估是一项专业性非常强的业务工作,主要依靠心理矫治人员来完成,因此,在修改《监狱教育改造工作规定》中要把“罪犯心理评估”纳入其中。建议将第46条修改为:“监狱应当在罪犯入监教育、服刑改造中期、出监教育期间对罪犯进行心理测验和心理评估,建立心理档案,为开展有针对性的管理、教育、劳动以及心理矫治提供参考,对罪犯狱内又犯罪以及刑满释放后重新犯罪的倾向进行预测。”二是建议修改罪犯心理治疗的内容。《精神卫生法》第51条规定:“心理治疗活动应当在医疗机构内开展。专门从事心理治疗的人员不得从事精神障碍的诊断,不得为精神障碍患者开具处方或者提供外科治疗。心理治疗的技术规范由国务院卫生行政部门制定。”一方面,监狱心理咨询师不能开展心理治疗;另一方面,监狱系统的医疗机构基本上没有心理治疗师,对罪犯的心理疾病的治疗必须依靠社会有关机构进行。建议修改为“监狱对确诊为有心理疾病的罪犯,应当按照《精神卫生法》的有关规定,进行规范治疗。”三是修改监狱心理咨询师的任职资格条件。《监狱教育改造工作规定》出台的时候,国家将心理咨询师的等级划分为咨询员、咨询师和高级咨询师。2004年开始,将咨询师的等级划分调整为一级、二级、三级,并实行国家统一考试和鉴定。2017年,国家取消了心理咨询师职业职格考试和鉴定制度。作为改造罪犯重要方法之一的罪犯心理矫治工作,不能取消,应该根据有关要求,进一步进行规范和管理。建议在《监狱教育改造工作规定》修改时,明确规定:“从事罪犯心理矫治工作的监狱民警必须接受过心理学专业训练并取得相应的资质,必须参加《犯罪心理学》《罪犯心理学》《罪犯心理矫治》等专业课程的学习和培训。” (七)教育改造民警队伍建设的修改 建议在修改《监狱教育改造工作规定》时单独设立“教育改造民警队伍建设”一章,具体规定以下内容。一是教育改造工作机构和人员配备标准。建议规定:“监狱应设立教育改造工作机构,配置必要的教育改造工作专职人员。押犯3000人以下单位不少于5人(不含心理矫治人员),5000人以上单位不少于10人(不含心理矫治人员)。”二是明确规定教育改造人员的继续教育。据笔者对全国207名从事教育改造工作民警的问卷调查,在回答“你所在的省份(单位)近3年举办过教育改造的业务培训吗?”回答结果:“以会带训”的占15%,“举办过1~2天的培训”占20%,“举办过3~5天的培训”占45%,“没有举办过培训”占12%,“不了解”占8%。”因此,建议规定“监狱从事教育改造工作的专职人员每年接受脱产培训的时间不少于5天。”三是明确规定教育改造人员的奖励。对在教育改造工作中取得突出成绩的民警要给予一定的激励,包括记功、表扬、评选个别教育能手(标兵)、优秀心理矫治工作者等。对连续从事教育改造工作30年的发给“金质特殊园丁奖章”,对连续从事教育改造工作20年的发给“银质特殊园丁奖章”,对连续从事教育改造工作10年的发给“铜质特殊园丁奖章”,以激励和调动教育改造工作中民警的积极性。 注释 ①②李豫黔:《中国刑事执行新论》,法律出版社2017年8月版,第585页;第489页。 |