摘要:在推进新兴区域一体化发展的过程中，依赖财税法传统的纵向财政转移支付或自上而下给予特定区域税收优惠的方式已难以满足需要。与此不同，区域财税合作采取跨行政区划的、以地方政府间横向财税利益协调为核心内容的新机制，成为财税法促进区域一体化发展的新的着力点。在现有规范体系下，区域财税合作具备实施依据，并形成了区域财政补偿合作、财政投入合作、税收征管合作、税收分享合作等典型样态。但整体上，区域财税合作仍处于政策指引阶段，法治化发展水平明显不足，面临在财税合作的收支方式上如何处理与财税法定原则之间的关系，在财税合作的纵横级次上如何应对区域共同财政事权与支出责任配置的缺位，在财税合作的规范形式上如何实现财税合作软法规范的效力补强与内容约束等问题，亟待做出回应，推动区域财税合作的法治化发展。

关键词: 区域一体化发展  区域财税合作  区域法治

一、区域财税合作：区域一体化发展的财税法新机制

进入新发展阶段，国家在持续推动东部、中部、西部地区间协调发展的基础上，提出推动区域重大战略取得新的突破性进展，以促进在地区内部具有密切经济利益交往的区域形成一种协调发展水平更高的一体化发展格局。财税法在促进区域发展中发挥重要作用，其传统作用方式是通过建立中央对地方、地方上级政府对下级政府的财政转移支付制度，充实欠发达地区的财力保障，运用区域性税收优惠制度引导资源流向，从而实现区域经济资源的合理布局与优化配置，最终使基本公共服务供给达到均等化水平。无论是转移支付直接提供财力支持或是减免税费让渡财税利益，总体上都体现出一种调整纵向维度的、层级性财政关系的制度运作逻辑。但是，伴随着新兴区域的发展，地方政府之间“跨行政区、跨区域板块、跨流域”的横向联系日益密切，(1)一种有别于纵向维度的，定位于调整政府间横向财政关系的新机制——区域财税合作渐趋普遍，成为财税法推动区域发展的新的着力点。

区域财税合作是一种跨行政区划的、以地方政府间横向财税利益协调为核心内容、实现区域一体化发展的运作机制。在主体上，区域财税合作是在跨行政区划的地方政府之间实施。“区域”的概念包括两层涵义：以特定行政区划为空间单元的区域和以跨行政区划为空间单元的区域。(2)行政区划本身“是以特定地域为载体、以行政科层为特性、以属地管辖为原则而进行的地域上的划分”。(3)以此为基准，“区域”概念既可以指在行政区划的管理层级下形成的独立行政空间单元，也可以指不限于行政管理空间的，能够承载多种经济社会要素和多样化联系的经济空间区域，例如在国家实施区域重大战略背景下兴起的京津冀、长三角、成渝双城经济圈等便属于经济区域的典型代表。此种经济区域概念不同于传统意义上的省、市、区、县的行政管理区域，亦不同于区域协调发展战略指向的东部、中部、西部这类更宏观、更具综合性标识意义的区域概念，(4)而是涉及省际之间或跨省级辖区的地方政府之间新的空间范畴，(5)反映出国家区域战略从关注东部与中西部之间大尺度空间单元的发展格局，转向更加重视特定区域的“小尺度、精准化”的合作引导，(6)彰显区域协调发展的新路径。

在内容上，区域财税合作以财税利益协调为核心。区域合作体现的是跨行政区划解决区域公共问题的治理方式。而“各方能否通力合作取决于能否达致各方利益的平衡，这其中关键便是财税利益的协调”。(7)作为政府公共治理的一种方式，区域合作与其他公共治理一样都需要通过公共财政资源的汲取、统筹、分配、利用，保障其顺利实施；更为重要的是，财税作为区域发展政策的重要工具，在克服区域发展分化、矫正区域利益失衡方面发挥关键作用，“财税构成政府间关系中利益分配的重要内容”。(8)实践中区域纷争的产生，与地方保护主义驱动下的恶性竞争密切相关，而更深层次的原因可归结为对财税利益的争夺。因而要达成区域合作就必然面对财税利益如何分配协调的问题。通过财税合作调节区域财税利益关系，有利于改变地方政府间零和博弈的过度竞争格局，促进区域财税利益的公平分享与和合理配置。

在方式上，区域财税合作强调主体间的平等参与、互惠共赢。“合作”意味着主体间平等参与、共同管理社会公共事务，并从中分享收益和共担风险。(9)与“合作”近似的概念是“协作”。相比较而言，“协作”侧重指“多个组织共同取得各自无法单独取得的结果，从而进行信息、资源的共享和能力、行动的链接”(10),“强调分散权威而不是主体间平等”,“强调行动实施而不是分享利益”。(11)而“合作”既表明主体间的行动链接，也包含平等、互惠、共担的意味，因而用“合作”表达地方政府之间横向的财税利益协调过程更为妥当。

世界范围内的区域发展治理实践，不同程度反映出摆脱单一的行政区行政模式，实现跨行政区划的财税治理发展趋势。相比而言，西方国家比较强调地方政府基于市场机制调节而自我驱动式的达成财税合作协议，中央政府或联邦政府提供制度框架或者原则方向；我国区域财税合作的发展则既体现了对区域经济一体化发展需求的尊重，同时更为强调国家自上而下的规划与引导。区域财税合作的兴起与区域公共事务增加而现有治理机制不足亦有密切关系。以对口支援为例，作为一种应对突发公共事件紧急事态的产物，在回归常态化发展轨道后，往往转变为飞地经济、项目共建、互助合作等方式，这种调适本身说明双向互惠式的合作相比于单向援助式的输出更具有可持续性。“自上而下的规模巨大的财政转移支付，是分税制后中央和地方财政关系中一个最为重要的特点”,(12)但是，纵向的转移支付总体规模有限，在服务地方特色性发展以及区域公共事务方面也面临局限性。通过“组织之间相互支持、资源共享和彼此借力，最终实现资源的有效利用和组织利益最大化”是弥补纵向转移支付不足的一种路径选择。(13)这种来自组织体之间互助、互赖、互惠的利益联动需求从根本上推动了财税合作的实现。

二、区域财税合作的法理支撑与法治实践样态

(一)法理支撑

只有在具备一定的地方自主权的前提下，跨域合作才会真正发生。(14)地方政府能够根据当地经济社会发展需要自主决定资源调配和管理公共事务，才有可能选择以横向合作的方式达成公共政策目标。因而，“地方政府应该对辖区具有一定经济管理权力，能够自主决定对公共品和公共服务的提供，保证地方政府有能力针对自身环境采用合适的政策”,(15)这是构成区域财税合作的逻辑前提。根据《宪法》《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》),我国建立了从中央到地方包括地方省级以下多层级的治理体系，再通过分税制财政管理体制与《预算法》“一级政府一级预算”的预算管理体制，分别形成央地财政税收收入权与财政预算权配置格局，保障各级财政拥有自主支配利用财政资源的权力。值得注意的是，修订后的《组织法》增加了授权地方政府共建跨行政区划的区域协同发展工作机制、加强区域合作的规定。《立法法》《民族区域自治法》也对地方政府间开展协同立法以及多领域合作做出原则规定，为地方政府跨行政区划履行职责，提供了规范依据。