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现代住宅小区治理领域房地产利益集团的负面影响的成因、表现及应对探讨
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2016/1/2 11:17:40  

一、房地产利益集团的力量:从房地产领域延伸到住宅小区治理领域

(一)房地产利益集团的形成及其“双刃剑”效应

我国房地产利益集团(或分利集团)的形成要从两个方面分析。首先,我国房地产政策与制度确立了房地产业在国民经济中的支柱地位、维护房地产开发的市场垄断和土地供应的行政垄断,这在客观上有利于房地产领域垄断性利益集团的生成,为房地产开发商和地方政府成为房地产利益集团中最为核心的力量提供了政策与制度条件。我国《城市房地产管理法》和《城市商品房开发经营管理条例》中规定了房地产开发企业须具备相应的资金技术条件和资质等级,规定了房地产开发许可制度,实际上由房地产开发商统一生产和销售商品房,排斥社会主体以其他形式建造规模性住房的权利,导致了房地产开发的市场垄断。《土地管理法》和《城市房地产管理法》又规定地方政府在土地规划、征用、审批、使用权出让等方面的权力,尽管这受到中央政府的监控,但“国家所有”是虚位的,地方政府实际上掌握着土地供应的行政垄断权。而在《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》[国发(2003)18号文]中,既确认房地产业是国民经济的支柱产业,又支持优势房地产企业通过兼并、收购、重组的方式形成大企业集团,进一步增强了房地产业的垄断性。其次,从实践方面考察,由于地方政府依赖房地产业推动地方经济发展,从土地财政和房地产税收中获得可观收入来弥补财力不足,相关地方官员也从中获得政绩与私人利益;而房地产开发商须得到地方政府的支持才能进入土地市场、获取开发经营利润,于是两者关系中利益的一致性是主要方面,极易形成利益联盟。商业银行因其从开发贷款和购房贷款中获利而与开发商、地方政府一道形成房地产利益集团中“政策支持联盟”(房价上涨联盟)[3]的核心。其它从房地产业中获利的一些主体,如炒房投机者、依附于开发商的物业公司、从房地产广告与信息发布中获益的媒体、被房地产商“俘虏”的一些研究机构等,可视为房地产利益集团的外围成员。

房地产利益集团的存在具有“双刃剑”效应。一方面,房地产业推动经济发展的宏观绩效有目共睹,尤其在遭遇金融危机或经济下滑之时,房地产业被作为促进国民经济增长、带动众多关联产业发展的主要动力,这其中包含着房地产利益集团的贡献。地方政府优先支持房地产业,房地产开发商缴纳巨额的土地出让金与税收、创造大量的就业机会、推进居住方式的转变等,对于经济社会的发展具有独特的促动功能。另一方面,“房地产业发展中各种问题的暴露恐怕是中国改革开放以来政治经济体制改革中所有弊病的集中体现”[4]89,而这些弊病大多与房地产利益集团有关:(1)房地产利益集团的核心力量构成“封闭的政策社群”,拥有最多的汲取资源与表达利益的机会,具有与中央政府进行政策博弈的能量,导致地方政府的“公司化”与“特殊利益政治”[5]以及房地产领域的权力寻租、监管失责与执法不公。(2)房地产开发商凭借“一业独大”优势与市场垄断地位,囤积居奇、捂盘惜售、操控房产信息、推动房价高涨;而地方政府长期以来偏爱商品房开发,致使住房供应结构失衡和消费结构异化,最终商品房消费者为商品房市场的开发支付一切成本与超额利润。(3)房地产利益集团的“政治—经济运作”[6]制造了少数暴富群体,侵犯弱势群体利益,损害民众安居权,产生大量房奴,扭曲社会利益结构;从土地征用与房屋拆迁领域到房产开发经营与产权售后领域,延伸着各种针对开发商乃至地方政府的维权行为,影响社会的和谐稳定。

(二)房地产利益集团力量的延伸———成为现代住宅小区治理的参与者

现代住宅小区是以建筑物区分所有权为基础、产权主体多元化、存在公共物业与配套设施、可进行独立物业管理的各类住宅型生活区域。房地产利益集团的力量影响着现代住宅小区的治理,这种影响的成因首先要从房地产利益集团的相关成员成为住宅小区治理的参与者来考察。在房地产利益集团的成员中,房地产开发商、物业公司和地方政府在住宅小区内具有相应的利益、义务或职责,在法律或事实上负有参与或配合住宅小区治理、解决相关问题的义务。一些典型情况如:(1)在成立业主委员会这一重要的业主事务上,地方物业管理规范一般都规定:当物业管理区域具备成立业委会的条件之时,房地产开发企业有义务告知政府,并为筹备组提供业主清册、建筑资料、成立经费乃至会场条件;筹备组成员中除了规定数量的业主代表之外,还需政府指导部门、居委会、开发商、物业公司等单位派进代表,以便配合成立业委会。政府指导部门参与其中是基于其法定职责;开发商和物业公司参与其中是因为其掌握着相关的治理资源,开发商往往还在其开发的住宅小区内拥有一定的产权而成为特殊的业主;居委会参与其中是由于其社区目标。(2)在物业公司的经营管理中,只有通过物业公司与业主、业委会的合作,才能有效解决双方权益矛盾和物业管理服务纠纷。(3)在开发商的遗留问题、开发商与业主之间的权益之争以及开发商有义务配合的其它业主公共事务方面,不仅需要开发商与业委会参与解决,还常需要物业公司的配合以及相关行政部门和居委会介入其中协调矛盾,在涉及开发商和政府的共同责任、政府监管失责或者因制度缺陷而造成的问题上更是如此,常见的如公共物业产权不明、配套规划的缺失或被擅改、公共部位建筑质量等问题引发的矛盾方面。因此,现代住宅小区存在着一个以业主事务或业主公共问题为联系纽带的多元主体合作治理的网络。在住宅小区治理的五大主体中(业主及其自治组织、政府、物业公司、开发商、居委会),居委会实际上是从属于政府的行政化力量,在建管不分的行业惯例中物业公司主要通过依附于房地产开发商而获得物业管理市场。其中最强的力量依然是房地产开发商与地方政府,其次是物业公司,再现了房地产利益集团的身影。但在多数住宅小区的公共治理中,业主之外的这些主体带来的影响大多是负面的,因为它们伴随着房地产领域内形成的与其密切相关的诸多问题和矛盾引发因素而参与住宅小区的治理,并因其利益关联和强势地位以及其中市场主体的侵权避责行为,造成其与业主之间合作的艰难甚至是治理的困境,损害业主的民主自治权、经济权和精神权益,危害城市社会和谐稳定的根基。下文结合成因的具体情况系统阐述这些负面影响的表现及应对策略。

二、房地产利益集团的力量在住宅小区治理领域负面影响的表现

(一)影响住宅小区治理法律的公正制定与有效实施

与住宅小区治理相关的法律规范主要包括物业管理与业主自治的制度规则,其中高层法律规范有全国人大制定的《物权法》、国务院制定的《物业管理条例》、住建部制定的《业主大会和业主委员会指导规则》以及相关的专项规范性文件,地方政府或人大据此制定相对具体的相应地方性法律规范;市级房地产行政部门在负责指导执行这些法律规范的同时还进行再立法,制定和实施适用于本行政区域的下层物业管理规范与业主自治规则。

然而长期以来,地方国家机关掌控的立法程序排斥业主的实质参与权,立法内容及实践效果均不利于保护业主权益而有利于开发商和物业公司获益。在物业管理和业主自治的实践和立法均领先于其它省份的广东省,2008年《广东省物业管理条例》(草案)发布时举行了听证会,但听证议题仅限于几个法条,并且与2006年征求意见的内容相比,以下两大亮点被删除:开发商“一票独大”的限制被删除,物业公司殴打业主则吊销资质也被删除,被律师界指责为倒退[7],足见其中立法听证程序的形式性与立法内容的偏向性。实际上,各地政府在住宅小区治理法律规范方面的立法过程基本如此,忽视业主利益的表达、缺乏吸纳充分的民意、更无各方利益主体的协商辩论与合理博弈,致使法律规范上疏漏模糊和滞后于现实之处比比皆是,面对各种现实问题常常形同无法可依,而这种状况只有利于处于强势地位的开发商和物业公司攫取业主利益。例如,由于物业管理规范上缺乏对公共物业产权的明确界定,大量的住宅小区存在公共物业产权不明现象,业主或业委会与开发商以及协助开发商实现利益的物业公司,在地库、车位、会所、架空层等方面产生权利之争甚至严重冲突,而鲜见业主方面取得胜利。此类问题涉及政府与开发商的双重责任,但对此既没有在房地产法律中进行切实规制,又没有在住宅小区治理的法律规范中规定有效的解决途径。又如,由于法律上没有明确业委会的法人资格问题,业委会行动受限,包括无法以其名义开设合法的日常现金支取账户,致使物业公司掌握了业主公共收入的主导权,代收业主公共收入并乘机设法侵占,由此纠纷不断。再如,对于开发商和物业公司在住宅小区中的各种违约侵权或拒绝配合治理的行为,以及地方政府在此方面的不作为或执法偏袒行为,相关法律规范上缺乏全面系统的、具有威慑力的责任体系,导致无法追究开发商和物业公司的责任,更无从追究政府的责任,造成业主在制度内维权的艰难和在制度外诸于各种机会主义策略。总之,住宅小区治理法律规范的缺陷与实施艰难的重大原因,是房地产利益集团力量的影响。

(二)造成住宅小区治理领域各种难以化解的矛盾

住宅小区治理中的许多重大矛盾首先是“历史问题”,其根源于房地产领域内利益集团的“原罪”。始于房地产领域的许多问题随着房地产利益集团的力量一直延续到住宅小区治理领域,所造成的相关矛盾难以化解。

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