一、政府定价概述

从价格法的规定来看， 政府作为定价主体应当是在法定范围内作出价格水平范围， 其实质就是政府对价格活动进行直接管理的内容之一。政府对哪些商品和服务价格实行政府定价直接关系到市场价格机制的正常运行， 从而会影响市场在资源配置中主导作用的发挥， 同时也关系到人民生活的稳定和社会经济的健康发展。因此，正确理解政府定价，依法明确政府行使定价权的界限， 既可以为政府对价格进行适当干预提供法律保障，又可以规范政府的定价行为，减少政府定价的随意性。价格法规定“政府定价是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。”单从此定义中根本无法获知政府定价到底是怎样的行为，为准确理解政府定价，笔者认为应从以下几方面入手全面分析：

其一，政府定价范围的有限性。不是所有行业领域都是政府定价的对象，毕竟政府定价是行政行为，而大多数行业都是民商事平等主体之间的民事行为， 为限制政府行政权， 价格法第18 条给出了严格的适用范围。包括与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格等5 类。这种以法律形式来明确政府定价适用范围，可以防止政府的不当干预。其二，经营主体与定价主体不一致。对实行政府定价商品和服务的经营者不是政府，而是具有独立法人地位的企事业单位。然而，这些商品与服务的出售价格和收费标准的制定是由政府价格主管部门决定的。因此，在商品和服务的价格形成过程中， 经营主体与定价主体是分离且性质完全不同的两个主体。也正因为主体的分离性才上演政府取消机票下浮无下限的通知， 由于政府作出定价标准与经营者的实际经营状况不一致， 容易导致政府定价要么过高要么过低，不能正确反映市场需求。其三，市场供求关系在政府定价中反映不明显。价格法要求政府在制定价格时应综合考虑商品和服务的社会平均成本、市场供求状况、国民经济与社会发展的要求以及社会承受能力等因素，一旦形成政府制定价格，通常该区域内的经营者必须执行。政府成了这种商品或服务价格的唯一决策者，市场价格形成中的竞争因素被排斥，也很难反映市场的供求关系。其四，价格执行的强制性和普遍性。政府定价行为理解为行政行为，是国家宏观调控的一种手段，具有强制性。此外，从价格的实施效果来看， 由于实行政府定价的范围大多数是关系国计民生的商品和服务、公用事业产品或准公共产品，对社会和经济的影响具有普遍性。其五，政府制定价格的基本依据是社会平均成本。成本分为个别成本和社会平均成本。按平均成本定价，是价值规律的要求。因为生产或提供同种商品或服务经营者个别成本虽然不同，但社会对该商品或服务的期望和评价却是基本一致的，对消费者来说，他们具有同等的消费价值。

二、政府定价存在的问题

不可否认， 政府定价在我国由计划经济过渡到市场经济的转型期发挥过重大作用。抑制通货膨胀、刺激效率提高、促进经济增长、配置资源等方面的作用是显著的，但就目前机票价格下浮无下限的《通知》比实际市场需求足足晚了好几个节拍， 折射出政府定价某些不合理之处。如何让政府定价既合理又适应市场需求仍任重道远， 从本次机票价格下浮早已无下限事件分析，政府定价至少在定价范围、定价程序、角色定位三方面较为凸显。

（一）政府定价范围问题

《价格法》第18 条规定：“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（1）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（2）资源稀缺的少数商品价格；（3）自然垄断经营的商品价格；（4）重要的公用事业价格；（5）重要的公益性服务价格。”单从法条本身来看，这样“罗列式”的条款中看似只涉及少数方面，但其实都具有不确定性，最终还是得靠政府任意性的解释， 影响经营者商品或服务的自我定价与市场定价。笔者认为，政府的定价范围表述不准确，具有模糊性。

其一，“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格”这样的产品到底是什么性质的商品，非得由政府制定价格。目前就粮食、棉花、食油、钢材、煤炭等与人们生活、国家发展息息相关的商品都已经是市场决定其价格， 那还有什么商品比人们的日常起居饮食、出行更重大呢？ 其二，“资源稀缺的少数商品价格”，从现状来看，我国资源都很稀缺，特别是人口已突破14 亿，人均占有资源稀少，难道都属于定价范围！ 特别是自然资源类，过多地向自然索取，人类将面临各种自然界的报复，政府定价并不能改变资源稀缺的局面。如黄金直线跌价， 甚至跌到底也未见政府出来制定最低价格下限，而《价格法》的政府定价范围还包括这类产品，政府定价并不能改变市场竞争，反而会滋生劣质商品存在。其三，政府定价范围采取的“罗列式”中夹带“并列式”，并不能反应真实的定价范围。“自然垄断经营的商品价格”与“重要的公用事业价格”有交叉。通常，公用事业具有自然垄断经营特征，自然垄断又是公用事业的一个重要特征。就机票价格而言，到底是属于自然垄断经营商品价格还是重要的公用事业价格，存在内容交叉、逻辑混乱、概念并列错误的倾向。总之，从实践来看，价格法第18 条对政府定价范围的界定为我国市场价格机制的形成和经济体制的转换发挥积极作用的同时，其局限性是明显的，主要是范围界定模糊、透明度不高、范围不合时代性，使人们在实践中难以准确分辨政府定价范围。比如，目前第三产业的发展已不再局限于学校、医院等常规领域，有学者提出将居民消费日益增加的物业收费等也纳入政府定价范围，政府定价范围到底该如何“吐故纳新”，价格法未来修改方向该如何把握， 如何限制政府任意扩张定价范围，还得继续接受市场经济的考验，机票价格下浮无下限就是市场经济的最好例证。

（二）政府定价程序问题

机票价格下浮下限为什么会在政府发布《通知》之前就已经无底线了， 政府定价时难道就没有综合考虑市场经济发展的需求？ 通常政府定价依据有关商品或服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。其实，政府定价的依据不存在任何问题，关键是政府定价程序，有没有实际反映经营者、市场的需求。政府定价审核的依据也是有关部门上报的数据，多数情况下没有实地考察，未能反映市场变化、供求关系以及相关行业实际经营成本的变化。面对日新月异、瞬息万变的市场经济，当时的政府定价程序已经不适应现在的市场经济。从传统的申请、初步审查、调查评审、集体审议、公告、跟踪调查和监测等步骤，确实天衣无缝，但是落到实处少之甚少。特别是跟踪调查和监测， 几乎没有起到作用， 实施近10 年的国内航线票价限制方案于《通知》发布之日取消，而价格法至今已有15 年，这种时间差反应的问题表明，政府定价程序脱离市场，行政权力控制领域过于宽泛。飞机是出行选择方式之一，而且像这类高消费的运输方式，政府就没有必要再涉足进去。市场规律会反映机票价格，政府控制下浮下限是限制竞争，这其实不利于航空公司。在《通知》发布之前，航空公司打折机票从法律来说是不受《价格法》保护的，这种低于政府下限的价格按理应当受到行政处罚， 可是目前没有关于机票价格低于下浮下限的处罚事件。之前出现过“高校少收学生学费受到行政处罚的案例”，这就是为什么当政府宣布取消下限时， 并没有引起消费者或经营者的躁动， 因为顾客和航空公司早已在默默的选择各种最有利于自己的价格。政府定价的幅度范围早已是空壳，而定价程序的跟踪调查和监测并没有起到实质作用。