摘要：财政扶贫资金在打赢脱贫攻坚战中发挥着“军需粮草”的重要作用，也是推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔、推动乡村振兴工作有效开展的重要资源。文章以巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接为背景，从实际出发，分析研究县级财政扶贫资金在使用和管理中所产生的相关问题，并提出应对措施，使县级扶贫资金能够起到其应有的社会推动作用，为助推乡村振兴建言献策。

关键词：县级财政扶贫资金;资金管理;资金监管;

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的重要讲话，庄严宣告了我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，脱贫地区处处呈现出山乡巨变、山河锦绣的时代画卷。然而，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。财政扶贫资金在打赢脱贫攻坚战中曾发挥着“军需粮草”的重要作用，也将是推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔、推动乡村振兴工作有效开展的重要资源。

一、县级财政扶贫资金监管的相关概念

(一)县级财政扶贫资金的定义

县级财政扶贫资金是指县政府为改善辖区内贫困人口的生产和生活条件，帮助其提高收入水平，支持贫困地区发展经济和建设社会事业而设立的财政专项资金。县级财政扶贫资金以贫困村、贫困人口作为资金投放、项目实施的对象，将来源于中央、省、市、县及其他不同渠道的扶贫资金统筹整合使用，形成合力，发挥整体效益。

(二)县级财政扶贫资金监管含义

县级财政扶贫资金监管指相关部门和机构对县级扶贫资金的申请、分配、使用、管理、绩效评价等情况的监督管理工作。现阶段县级财政扶贫资金监管内容主要包括对扶贫项目开展前的预算编制、项目计划编制、审核、批复等过程所进行的监督;对项目开展中资金拨付、资金使用、资金管理、项目建设、项目运行等情况的监督;事后对建设项目验收、绩效评价、反馈等的监督。

二、现阶段县级财政扶贫资金管理存在的几点问题

(一)扶贫资金供需结构性矛盾

县级财政配套资金不足及存在的问题。X县建档立卡贫困人口数量居全市第一，全省第二，对扶贫资金的需求量大。随着脱贫攻坚工作的持续推进，上级政府虽然加大在扶贫方面的资金投入力度，但由于X县经济基础薄弱，县本级财力匮乏，对扶贫的资金投入主要依赖中央、省、市的上级补助，具体情况如图1所示。2017-2020年这四年来自上级补助的扶贫资金占全部扶贫资金的60%以上，个别年份达到82%以上，专项扶贫资金来源结构过于单一;上级补助的扶贫资金来源存在不稳定性，资金量每年增减变化大，在主抓脱贫攻坚的年份资金下达量多，而脱贫后下达的资金量少;虽然贫困地区现阶段已经摘掉了贫困的帽子，但是由于资金投入问题，后续仍然存在较大的返贫风险，需要资金长期、持续性投入。

图1 2017-2020年X县各级财政扶贫资金投入占比情况

数据来源:X县实际调研。

(二)县级财政扶贫资金分配缺乏合理性

1．财政扶贫资金平均分配，难以发挥资金效力

X县政府在2018-2021年间每年安排县级扶贫配套资金380万元，采取平均分配模式，即县域内38个贫困村每村每年10万元。不同贫困村对资金的需求程度不尽相同，有项目发展的村10万元杯水车薪，而没有项目可投资的村这部分资金长期只得闲置在镇管账户上。

2．在扶贫资金的流向上，非贫困村与贫困村的资金存在不均衡发展问题

重点贫困村、空壳村等老少边穷的村获得的扶贫资金较多，政策扶持的力度大，基础设施、人居环境、医疗卫生明显改善，扶贫成效显著。而一些处于贫困边缘的非贫困村和贫困村差距不大，贫困程度基本一致，由于没有政策支持，基础设施薄弱，严重制约和影响非贫困村的发展。

(三)县级财政扶贫资金使用效率偏低

1．资金没有得到充分利用，部分扶贫资金闲置

项目建设必须根据资金到位情况来实施，但部分贫困村由于没有找到合适的项目，或由于项目还未委托有资质的公司进行详细设计预算，未能够准确计算投资金额;同时，项目建设所需的配套、自筹资金来源不确定，导致项目未实施，财政扶贫资金在镇管账户上长期闲置，资金等项目的情况影响了扶贫资金的使用效益。

2．扶贫项目存在“因投而投”乱象

项目建设存有因指标而立项、为资金使用而立项等缺少关注项目实际需求的情况。有相当一部分项目立项前摸底排查缺少对项目的合理性、必要性、可行性的科学审核，没有综合考虑地区环境等主客观因素影响，部分村申报的项目存在盲目跟风现象，缺乏必要的风险预测、评判机制以及有针对性的应对措施，从而导致扶贫项目及资金的浪费。如2020这一年间，X县投资建设产业扶贫基地66个，其中有35个项目存在着亏损或无收益情况。

(四)县级财政扶贫资金管理机制不完善

1．资金管理制度缺失，没有规范可行的县级财政扶贫资金管理办法

X县参照采用省、市财政扶贫资金管理办法，但是却没有全面结合自身实际情况来构建和完善自身县级财政扶贫资金管理制度内容，导致在执行中因缺乏细化的指导使资金管理办法执行不到位;同时，还存在着资金涉及多个部门，缺乏统一规范、职责划分不明晰、信息不对称等“令出多头”的问题，导致对资金流向和项目实施情况监管缺位。

2．资金管理存有漏洞，套取、骗取财政扶贫资金的现象仍然存在

据省审计组在审计X县2017年至2020年的财政扶贫资金时，X县建档立卡贫困人口单人年度就医超过183次(平均两天就医1人次)的有439人，300次以上113人，400次以上22人，最多达625次。2020年3月份，县公安机关查处了“3.17”骗保案，现场扣押社保卡19张(贫困户7张)、刑拘14人(贫困户8人)，涉案金额达238万元。由此暴露出扶贫资金管理上的审核把关不严，涉及财政、扶贫办、保险公司等相关部门各负其责、无联动机制导致未能及时发现问题。

3．绩效管理不规范，绩效评价质量有待提高

X县在2016年开始对部分的扶贫项目实施绩效管理，在实施过程中存在“三不足”分别为对绩效评价认识不足、设置绩效目标能力不足、绩效管理工作投入不足。扶贫资金的使用部门、主管部门、资金拨付部门普遍存在不重视绩效评价的情况，在申请资金时，没有明确绩效目标，绩效表填报以应付流程要求，取得资金为主。由于X县扶贫项目众多，且各个项目之间存在着差异性大的特点，绩效目标的设定应因地制宜、量体裁衣，但由于绩效管理不规范、绩效目标设置能力不足，导致评价方法缺乏实地针对性、部分考评数据采集没有要素分析的不规范性，绩效评价结果运用不够、效果不明显。

(五)县级财政扶贫资金监管机制存在缺陷

1．资金监管存在滞后性

目前对县级财政扶贫资金的监管主要由同级和上级审计部门的专项审计、党政领导干部离任经济审计、同级部门间互查、上级对资金和项目运转的抽查、群众的督查等方式组成。这些监管方式大多以事后检查、事后审计为主，缺乏对资金使用情况的动态监控，导致重视资金申请、资金投入，而忽略项目的实施和管理，无法对重点扶贫项目进行深入追踪和链接。

2．资金未实现监管全覆盖，存在监管盲区

理论上财政、巡察、审计都可以对财政扶贫资金的拨付和使用过程进行监督，但在政策制定过程中，没有对监督管理部门的职责进行详细划分，多头管理容易出现无人管理的局面。例如，X县有4500万元财政扶贫资金通过资金运转平台发放委托贷款，2017-2021年6月期间里仅有2次审计涉及此类资金;国有公司收益捐赠资金用于扶贫事业，但该县扶贫促进会使用这部分资金从未有相关部门进行监管。以上情况或多或少反映出在扶贫资金的监管方面现阶段并未实现监管全覆盖，存在“死角”。

三、对于提升县级财政扶贫资金管理质量的几点对策

(一)加大县级财政扶贫资金投入力度

县政府应当充分认识到县本级财力不足，上级补助有限的现实情况，应当采取一定措施实现“多渠道引水”，建立多元化扶贫投入机制，主要可以通过以下四方面进行:一是要继续向上级争取补助资金;二是落实财政扶贫资金投入稳定增长机制，在每年新增地方财力中设定固定比例的扶贫专项资金;三是善用民间力量，可以采取成立互助协会等民间扶贫公益组织的方式引入投资;四是引入社会资本采用ppp合作模式，在基础设施和公共服务领域与社会资本建立长期合作，建立社会共治的新扶贫模式。

(二)优化和完善县级财政扶贫资金分配方式

县政府应当谨遵《财政专项扶贫资金管理办法》等相关法规规章，对于财政专项扶贫资金按照因素法进行分配，资金分配影响因素主要包括贫困状况、政策任务和脱贫成效等。在资金分配时，建立与保障扶贫任务相适应的导向性资金分配机制，避免简单的“平均分配”“安抚性分配”，根据任务情况尽可能地实现资源优化配置，提高资金使用效益。另外的现实扶贫工作重点是巩固脱贫成果，防止发生规模性返贫。鉴于此，政府相关部门应当在重视贫困村的同时，关注非贫困村情况，在财政资金分配上适时考虑对非贫困村项目资金的支持，加大扶持力度，补齐短板，防止返贫现象的发生，实现贫困村与非贫困村均衡发展。

(三)采取一定措施提升县级财政扶贫资金使用效益

一在扶贫项目计划编制时，坚持科学合理原则。组织人力深入项目拟实施地开展调研，并聘请专家对申报实施的项目严格进行论证评审，确保列入计划的项目科学合理，具有可行性，增强项目造血能力。二是制订县级扶贫项目资产目录，做好扶贫项目资产后续管理工作常态化组织开展资产运营管护和监督检查等工作。根据扶贫项目资产特点，明确主体管护责任，引导受益群众参与管理维护，探索多形式、多层次、多样化的管护模式，对经营性资产，要加强运营管理，做好风险防控。三组织开展常态化资产运营管护和监督检查等工作，由政府主导，指定“牵头”部门，各部门配合，对超过2年未使用的资金及时收回统筹使用。

(四)建立健全县级财政扶贫资金管理机制

1．健全财政扶贫资金管理制度，完善管理流程

县政府应当出台县级财政扶贫资金管理实施细则，加强业务指引，规范资金使用管理。严把计划申报关、资金使用关、财务核算关，对于挤占挪用、套取骗取扶贫资金等违规行为严肃处理;设立项目台账，月报、季报、年报等报告制度，实现动态管理，推动扶贫资金管理从“重投入”向“重过程性结果”转变，提升扶贫资金使用的安全性、规范性和有效性。

2．实行综合全面的绩效评价体系，强化绩效管理

绩效评价作为县级财政扶贫资金分配的一个重要参考依据，能科学评判资金使用的效益效果，及时发现资金使用管理中产生的问题，并加以修正。具体有:(1)要培训绩效评价知识，培养各部门正确对待绩效评价的意识;(2)深化绩效监控，对绩效运行过程中目标是否偏离、计划是否按期实施、资金绩效是否体现等方面进行跟踪监督，对绩效运行过程中偏离绩效目标、计划进度滞后、预算执行缓慢的及时督促项目单位纠正;(3)抓好绩效评价，保证评价效果，明确绩效评价的目标、依据、内容和工作程序，在绩效评价实施过程中，建立部门自评、财政再评价、引入第三方评价为一体的绩效评价机制;(4)要着力推进结果运用，凸显绩效管理成果，建立绩效评价结果反馈机制，针对发现的问题及时改进，对绩效优的项目予以支持，对绩效差的项目予以相应调减，提高项目资金安排的合理性和科学性。

(五)加强县级财政扶贫资金监管力度

拉紧扶贫资金监管链条，将构建多元化、常态化的监管机制与事前、事中、事后的动态监管模式相结合，联动财政、审计、纪检、监察等部门，对扶贫资金进行联合巡查，实现扶贫资金监管“全参与、全覆盖、全过程、全关联”的“一盘棋”监督格局，使资金监管无“死角”;同时，基于“谁使用谁负责、谁拨款谁监管”的原则，对资金申请、拨付、使用、报账等各环节，扶贫项目立项、审核入库、招投标、竣工验收、绩效评价等各环节实行全程监控;对检查中发现的问题及时汇总上报县政府，督促相关责任部门整改，为县级财政扶贫资金使用效益的提升夯实基础。

四、结语

财政扶贫资金在打赢脱贫攻坚战中发挥着“军需粮草”的重要作用，也是推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔、推动乡村振兴工作有效开展的重要资源。文章以巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接为背景，从实际出发，分析研究县级财政扶贫资金在使用和管理中所产生的相关问题，并提出应对措施，使县级扶贫资金能够起到其应有的社会推动作用，为助推乡村振兴建言献策。

参考文献

[1] 李冠初.统筹整合模式下县级财政扶贫项目资金绩效评估研究[D].上海:东华大学，2020.

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