摘要：本文拟以高校内部审计工作实务为基础,提出新形势下内部审计工作面临的问题和挑战,并根据高校风险管理的特点,研究这些问题的成因,有针对性地提出解决问题的对策和建议,同时展望高校风险导向内部审计工作发展趋势,为各级领导的宏观决策提供科学依据。

关键词：高校;风险导向内部审计;实务;

近年来,“风险”这一概念越来越多地运用于高校治理中,从高校大规模扩招举债时出现的“财务风险”、“法律风险”,到高校及其他行政事业单位党风廉政建设所提出的“廉政风险”,再到教育部最近强调的“内部控制风险”。由于高校使命的多样性、角色的多重性,面对高等教育对管理水平要求不断提高的新常态,高校风险管理的内涵已经不仅仅是面对单一业务领域风险的识别、衡量、评估和控制的过程,更加迫切地要求建立全局的、科学的、系统的风险评估和风险管理系统,不仅用于解决不良事项对高校的影响,也帮助其实现既定的发展目标。

风险管理概念的普遍应用,改变了内部审计的职能和定位。风险导向内部审计作为现代内部审计的主要形式,是以组织的发展战略为出发点,对整个组织的风险进行评估与改善为最终目的的一种审计理念。这一概念,也广泛应用于各高校内部审计工作实务中。本文拟以高校内部审计工作实务为基础,提出新形势下内部审计工作面临的问题和挑战,并根据高校风险管理的特点,研究这些问题的成因,有针对性地提出解决问题的对策和建议,同时展望高校风险导向内部审计工作发展趋势,为各级领导的宏观决策提供科学依据。

一、加强内部控制制度建设及评审工作,深入推进依法依规治校

随着高等教育事业的快速发展,高校经费和资产总量快速增加,经费渠道更加多元,经济活动日趋复杂,财务管理和监督任务越来越重。党的十八大以来,党中央坚持从严治党,在转变作风、厉行节约、严肃财经纪律、强化权力制约和责任监督等方面提出了更高的要求。当前形势下,进一步加强高校内部控制制度建设,是贯彻落实中央要求,强化财经工作管理和监督、完善高校治理体系、提升依法依规治校水平的迫切需要。

一方面,近年来国库集中支付、科研经费、政府采购、内部控制、公务卡、部门预算公开等公共财政改革不断推进,国家发布了一系列和财经管理相关的制度,对高等学校预算编制、执行及财务管理提出了新的要求;另一方面,上级部门对高校持续开展巡视并进行多类专项经费的检查,如“巡视工作回头看”、“公务接待检查回头看”、“小金库”治理专项检查、财务管理违规问题专项治理、全面严肃财经纪律、严格预算管理活动重点检查等。这些工作释放了一种强烈的信号,即“严肃财经纪律,规范经费使用管理,坚决实行责任追究”,已经成为高等教育领域的新常态。通过检查,暴露高校管理中存在的问题,要求限期整改,倒逼高校管理体制机制改革和制度完善。学校财务管理及内部审计工作为适应这种新常态,应采取相应措施,进一步推进学校依法依规管理,有效发挥监督职能。

教育部直属高校根据财政部下发的《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》要求,于2016年全面开展部属高校内部控制基础性评价工作,初步建立起部属高校内部风险评估机制,梳理了高校各业务的管控流程,明确具体的业务风险点及相应的控制措施,对管理程序进行了固化。但许多流程和制度是在业务发展过程中不断补充,有很多疏漏;另外,有些制度流程虽然制定了,但由于种种原因流于表面,没有很好地执行。此外,学校内部控制建设仍主要是单个部门的、直线的,对于部门间的管理链条缺乏建设合力,基于学校宏观层面,因此尚未形成成熟的横到边、竖到底的学校立体内部控制建设体系。

针对这一情况,学校应及时梳理内部控制制度体系,加强“废、改、立”工作,以政策调整为契机,针对当前学校管理工作中的难点、重点和存在的问题,有针对性地制定和完善校内的财经规章制度体系,全面提高财经管理水平。其中,重点应放在研制学校资金流动、管理流程、岗位设置关联全景图上,优化管理流程,强化全局意识,准确把握整体与定位,从流程和岗位设计上强化学校内部控制建设。

另一方面,应强化全体部门和单位的风险意识和法治观念,应避免与中介机构的简单对接,为建体系而建体系。应通过过程培训、引导、传授等方式,充分调动员工参与内部控制体系建设工作的积极性。内部控制不是一系列制度,不是一系列法规,不是一项工作,而是一个过程。学校在内部控制建设方面不能心浮气躁,要沉下心来深入各教学科研单位、职能部门进行调研,在充分了解教学、科研、管理业务实际的基础上,建立与单位规模、业务种类、风险水平等相适应的内部控制体系,确保不留死角。同时还要具有前瞻性,定期对内控系统进行评估,以发现那些有变化的地方,及时进行调整、补救。

二、深入推进高校全面风险管理基础上的内部审计全覆盖

内部审计全覆盖是新形势下完善国家治理的现实需求,也是推动内部审计进一步转型发展、助力防腐倡廉、提高资金使用效率的重要手段。但由于内部审计各方面的局限性,存在审计资源与审计对象规模明显不匹配的现实情况。因此,对学校和各二级单位面临的风险进行评估,并根据风险等级合理安排审计项目,既能有效防控重大风险,减少和防止损失,也能提高审计效率,保证审计质量。

目前,高校运营中的风险这一概念已被广泛接受,但对风险管理理念的理解和管理方法的运用还不系统。高校应树立起全面风险管理的理念,从学校层面和单位层面对面临的风险进行评估,并根据学校的治理理念和战略目标构建整合规范的风险管理系统。

以专项资金的监管为例:各类国家专项资金的投入使用,对学校各项事业发展起到了支撑作用,极大地促进了学校基础设施建设,改善了学校办学环境,为广大师生教学、学习、生活提供了基本保障,其使用情况是学校内部审计的关注重点。针对各类专项资金的使用风险,主要包括未按规定专款专用、被非计划性支出如日常公用经费挤占;不合规支出;虚报冒领,套取专项资金等;立项不科学、损失浪费、滞留专项资金等。对于财务管理来说,学校应建立中长期规划和短期规划相结合的项目库动态建设机制,将年度预算约束与中期宏观政策调整因素及年中项目执行情况有机结合,既要保证年度预算的控制力度,又应在确保“规划约束”的前提下,保证年度预算的执行,不断提升项目库建设的可执行性和前瞻性。另外,开展风险导向内部审计,也应及时考虑外部环境、经济活动或管理要求等发生的变化,对经济活动风险进行重估,并适当改变审计要求和审计方法。

三、强化学校预算经费使用效益评价,促进管理审计纵深发展

管理审计是以改善组织的管理素质和提高管理水平为目的,审查被审计事项在计划、组织、领导控制、决策等管理职能上的表现,促使被审计单位提高管理水平以提高经营活动的经济性、效率性和效果性的一项管理活动。2016年底,教育部印发了《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》,引入了管理审计理念,从深化认识、实现审计全覆盖、建立投资评审制度、突出审计重点、完善审计结果运用机制、规范审计组织实施六个方面,对建设工程管理审计提出了具体要求。但总体上来说管理审计的内容不够全面和系统;特别是财务审计,目前的审计技术与方法由于种种原因,并不能完全适应高校管理审计的需要。

效益审计是对经费管理单位投资的经济性、效益性做出的综合性评价。近年来,国家大力实施教育优先发展战略,不断加大公共财政教育经费保障力度。同时,近年来国家预算管理工作的覆盖面越来越广,要求水平越来越高,考核管理愈来愈严。而为确保经费管理到位,发挥对教育改革和发展的强大保障功能,学校应着重发挥内部审计“评价”功能的杠杆作用,通过完善教育经费绩效评价机制,强化教育经费使用管理,有效提高预算执行效率和资金使用效益。另外,对财政专项资金进行绩效评价及评价结果的运用,是目前及以后获取财政专项资金的重要依据。而就目前学校专项资金绩效评价现状而言,缺乏完善的针对各类专项的绩效评价指标和标准体系。

建立绩效评价指标和标准体系,是实施预算绩效管理和审计的核心问题。一方面应根据实施项目的特点和类型,进一步分类细化完善指标体系,在继续强化预算执行进度的基础上,充实定量指标,完善项目实施质量、预期社会经济效益实现度等定性指标,力求评价结果体现出项目预算管理“质”与“量”的双重要求;另一方面学校应进一步探索完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。同时,建立绩效考核奖惩制度,对于经费使用结果实施激励和问责,强化各部门的责任意识和主观能动性。

参考文献

[1]行政事业单位内部控制规范:时代金融[Z].[2012]21号.

[2]周弘:高校财务预算与绩效管理研究[J].时代金融,2015(30).