一、问题的提出

推进战略路线图的规划是农业产业发展的先行之路，没有战略路线图引领，盲目发展，很可能走向“努力不少、效果不好”的结局，导致上下级互相埋怨，离心离德。贫困山区县经济基础薄弱、经不起折腾，科学精准地推进战略路线图更显重要。但视野相对封闭和人才匮乏的现实决定了制定科学的规划难度较大。根据贫困山区县的共同特征，以资源优势为依托，以市场需求为导向，以产业政策为指导，用好定点帮扶平台，对接国家乡村振兴战略规划，发挥比较优势，制定一个通用性较强的战略路线图很有必要，各地只需配上时间表即可初步形成当地的农业推进战略规划。但放眼全国，对贫困山区县特色现代农业推进的具体策略和实现路径的研究不少，却尚未见到对贫困山区县特色现代农业推进战略路线图的报道，战略路线图的规划至今尚未得到足够关注。

产业利益联结机制的构建作为促进小农户与现代农业发展有机衔接的具体举措，已成为研究的热点，但具体的产业利益联结机制构建方面的报道较为罕见。具有代表性的研究包括：李静（2017）认为，要完善新型经营主体和贫困户的利益联结机制，政府应在新型经营主体和贫困户之间做好中间服务，要鼓励贫困户以农业工人而不是以经营者的身份参与进产业化联合体，要在培养职业农民中包含培养家庭农场主、培养农业工人两个方面的内容，要在产业化联合体中就业的贫困户劳动力也享受政府相应的就业扶贫政策；闫林楠等（2017）从投入与产出的角度，设计出以投入要素分配的利益分配机制和以产品订单为参照的利益分配机制；范群文、赵慧（2017）将农业产业化经营利益联结机制分为合同契约制即订单农业制、股份合作制和合作制进行了探讨；韩翠丽（2017）对常见的利益联结机制模式、实践中容易出现的问题进行了分析，提出构建和实施利益联结机制的思考及建议；王武生（2019）根据扶风县的实践，提出构建和实施利益联结机制的思考与建议。以上研究或停留于设想阶段，或不实在、不具体而难以复制，或具有个别性，或在实践中精英俘获现象突出，贫困山区县民风相对强悍，制定具体而又切实可行的利益联结机制构建方案显得更为必要。

2011—2016年，笔者有幸参与了城步特色现代农业的推进事业，特别注重了清晰的战略路线图引领和体制机制的理顺，分三个阶段，循序渐进地推进了城步特色现代农业的发展。透过今日城步的发展，检视当时的举措，发现推进战略路线图的规划和利益联结机制构建是贫困山区县产业发展的硬核技能。

二、案例县的特色现代农业推进过程及结果

（一）调研决策阶段（2011年6月至2012年6月）

通过调研，发现城步农业的比较优势和发展瓶颈，并据此做出相应决策。

1. 贫困山区县的特征明显。

老少边穷、地广人稀、民风纯朴、生态优良、资源独特是其基本特征。县城北部S219沿线情况迥异，石漠化严重，森林火灾频发，多年造林未果，成为全县之痛。

2. 有一定的农业产业基础。

市场化、区域化、品牌化、专业化、规模化程度高，集约化、标准化、订单化程度低，产业链条不全，主导产业不景气。奶业、延季蔬菜业等曾出现高峰，南山牌奶产品享誉全国，延季蔬菜畅销粤港澳，竹笋罐头远销日韩。但后来情况发生逆转，奶业龙头企业经营陷入困境，生鲜奶收购价格持续低迷，企业长期拖欠农民鲜奶款，奶牛养殖日渐萎缩；延季蔬菜业呈断崖式衰落，只有少数蔬菜大户继续坚持种植；竹笋加工企业日趋没落，海外市场不断丧失。林产业则一直维持在低水平，主要是卖原木和竹筷、砧板、竹夹板等粗加工产品，小型竹木加工厂散布全县，但无一家规模企业。苗香梨产业一直未找到外销渠道，仅限于县内畅销。

3. 做出发展特色现代农业产业的决策。

立足特色，全产业链发展，适时将农产品加工业做成工业支柱产业，打造国内知名的生态有机食品生产县。一是定位特色农业，进行分类施策。特色农业总体定位为高山生态有机农业，具体为九类，三个层次。第一层次为主导产业，即奶业、延季蔬菜业和生态林业，政府对其予以重点扶持。其中奶业为支柱产业，政府举全县之力扶持。将林竹产业改为生态林业，实行生态业与林竹业并重的政策。第二层次为区域性产业，即苗香梨、杂交水稻制种业和休闲农业，政府对其给予一般性支持。第三层次为潜力产业，即代用茶、油茶、中药材，只享受政府施行的普惠制扶持政策。第二、三层次产业促进和服务于第一层次产业。苗香梨、代用茶、油茶都是生态林业的重要组成部分，是作为经济林。休闲农业是针对当地忽视农业休闲功能与效益而设定的，将其作为第二层次产业，只不过是为了突出而已。二是延伸产业链，提升价值链，主要体现在用工业化理念、产业化思路，改造提升特色农业，做到基地规模化、投入集约化、生产标准化、农民合作化、服务社会化、运销订单化、加工就地化，实现全产业链发展。三是正视现实，稳中快进，首要的是使奶业、延季蔬菜业实现逆转。

（二）理顺产业并针对难点进行试验示范阶段（2012年7月至2013年12月）

把脉问诊，找出差距，理顺体制机制，开展试点探索，扶持示范性基地建设。

1. 直面矛盾，找出症结。

通过引进“外脑”、外出考察、召开座谈会等系列举措，统一认识，形成合力。指出龙头企业经营不善、城步奶业基地被龙头企业边缘化是奶业衰落的两大公认原因，但奶业衰落的根本原因却是大家不愿接受的事实，即在全国三聚氰胺事件后没有与时俱进，没有改变传统的粗放散养模式。优化养殖环境、改变养殖方式是振兴奶业的根本出路。了解延季蔬菜业落伍的表面原因是运销不畅，运销不畅是因为产品质量参差不齐，即标准化程度低，而标准化程度低的原因是组织化程度低。区域性菜农组成利益共同体统一生产，实现标准化，才是延季蔬菜业的发展之本。认识到自我陶醉并不会使生态产业化而啃下S219沿线造林硬骨头，并设法使城步生态得到国家和社会认可是生态产业化的前提。

2. 理顺体制，完善机制。

划定奶畜养殖专区，健全奶牛保险制度；厘清县畜牧局、牧场、乡镇政府、奶业公司和奶农五者之间关于动物防疫、草山经营、养殖环境优化、奶品质量安全等方面的责任分工，构建奶业公司与奶农的利益联结机制。成立苗香梨科技服务协会、西岩镇农机合作社等社会化服务组织，弥补公益性农业技术推广机构能力不足的缺口；捋清县农办、农业局、农机局、农经局、财政局对农民专业合作社支持和监管的分工，完善农民专业合作社内部及其与工商企业、科技人员的利益联结机制；创新订单农业模式，对订单蔬菜试行保价回收制度；压缩竹木加工企业数量，取缔原始作坊，培育省级林业龙头企业；压缩木材砍伐指标，放开楠竹砍伐，鼓励竹农与加工企业构建产业化联合体；发展林下种养、森林旅游和森林康养等新业态。

3. 强化弱项，破解难点。

支持奶业龙头企业解套，利用其处置的闲置资产招商成立了第二家奶业公司，在其走出困境前及时接管了奶源；支持奶业龙头企业引进战略投资合作者，在县境北片开发羊奶基地；设立奶畜散养向规模化养殖小区转化，实验区修建集中挤奶厅，试点由加工企业统一挤奶；启动草山开发和草山改良试点，鼓励人工牧草种植。引导创建蔬果冷藏库和蔬菜、茶品、油茶加工企业，扶持标准化、集约化生产示范基地，开展蔬菜价格指数保险试点。成功申报金童山国家自然保护区和白云湖国家湿地公园，加上原有的两江峡谷国家森林公园和南山国家风景名胜区，四块国字号招牌说明城步是全国罕见的集森林、草源、湿地等三大陆地生态系统于一体的县，生态不可谓不佳；设置负离子监测站，并与湖南省气象局、湖南卫视联网，负离子浓度常年居于全省前三名的事实向社会宣示了城步良好的生态环境。开展“造林不能地区”的有效造林探索，在石漠化最严重、山火最猖獗、人们认为几无造林可能性的西岩镇水东村，由一户造林模范有效营造油茶林500亩。

（三）强力攻坚突破并全面实施阶段（2014年1月至2016年9月）

突破壁垒，应对变局，壮大市场主体，整县推进，加快特色农业现代化进程。

1. 破壁垒。

全面实施奶源基地饲养模式标准化、规模化。整合涉农项目资金，将现有奶畜散养方式全部改造成标准化规模养殖小区方式，统一由加工企业集中挤奶；农企协商一致，提高20%的生鲜奶价格；按质差别化发放生鲜奶补贴，引导标准化规模奶畜养殖小区建立现代企业制度，将小区改造成规模化奶畜养殖场；鼓励奶畜养殖基地与牧草基地、蔬果基地形成种养联合体。全面开展蔬菜价格指数保险，一旦在产品销区采集的价格低于成本价，则由保险公司全额进行赔付，解除农民和合作社的后顾之忧。开展国家生态县创建活动，申报国家公园体制试点；整合涉农资金，利用现代科技，采取大户和公司化造林，啃下县城北部S219沿线的造林硬骨头。

2. 应变局。

2015年，因龙头企业经营出现变故，延季蔬菜商贸物流一度无力推进。值此艰难之际，国家出台了精准扶贫政策，上级及时伸出了援手。中央派出商务部定点帮扶城步，湖南省派出省商务厅、工商联、贸促会等厅局一起到城步扶贫。在他们的支持下，县里迅速开展强弱项行动，着力发展商贸物流业。京东、苏宁云商、中国惠农网、智慧农村等多家知名的电商企业在城步设立了服务中心，基本解决了农产品“卖难”问题。

3. 壮主体。

每年整合资金1 000万，对在县境内依法从事并达到一定规模的“种养加”、商贸物流和休闲农业进行奖励。企业、农民专业合作社、家庭农场和个体均可申报奖励。依据达到的规模（后续为新增规模），按照既定的奖金计算公式，由乡镇人民政府、县主管局和县特色产业领导小组进行三验收、三公示。获奖者在县委经济工作会议上予以表彰奖励，特别突出的“十大状元”戴红花，由新闻媒体重点宣传。获奖项目纳入项目库。

（四）后续发展状况

2019年，作为曾经的深度贫困县，城步成功脱贫摘帽。透过今日的城步来看，特色产业发展卓有成效。

1. 传统产业稳步前行。

两家奶企形成“南牛北羊”的发展格局，有序竞争，奶业成为县里主要税源和扶贫产业，城步朝着中国南方奶业第一县稳步迈进。2019年全县延季蔬菜种植面积达10万亩，创产值10亿元以上。4万多农户从事延季蔬菜生产，户平增收8 000多元，延季蔬菜已成为苗乡人民增收致富的绿色“聚宝盆”。实现竹业产值1亿元以上，竹农年人均竹业生产及加工收入达2 000多元。

2. 生态产业异军突起。

获评全国绿化模范县、建立南山国家公园体制试点、入选国家重点生态功能区，全县农民年获生态补偿5 700余万元。孔雀园、天鹅园、驴园、石蛙园、冷水鱼园、蜂蛹园等生态产业园不断涌现，生鲜奶、竹笋等多个农产品获得有机认证，“城步青钱柳茶”成为国家地理标志保护产品。2019年实现旅游综合收入16亿元，从事旅游业人数达2万余人，桃林村跻身首批湖南省休闲农业聚集发展示范村。

3. 电商助农成效显著。

2018年与阿里巴巴（中国）软件有限公司、菜鸟网络科技有限公司签署，电商扶贫框架合作协议，进一步解决了农产品“卖难”的问题。据统计，城步已有涉农电子商务企业55家、淘宝店铺1 300多家、微店3万多家。2019年，城步电商交易额突破4亿元。

综合分析，经过多年努力，城步农业产业实现了特色和现代的融合，一产接二（产）连三（产），农产品加工已成为工业支柱产业，商贸物流业更是一路领先。目前，农产品加工业仍是城步农业发展的短板，生态有机食品业尚在“一县一业”的形成道路上。

三、贫困山区县特色现代农业产业推进战略路线图规划与利益联结机制构建

（一）贫困山区县农业产业推进战略路线图规划要以资源、市场、政策、对接为基本依据，突出关键节点，进行目标设定，配套支撑措施

根据当前贫困山区县农业产业现状，推动其向特色现代农业产业转型，促进县域内基本实现农业现代化，要经历三个关键节点，三个节点目标的实现有赖于不同的推进策略。为确保贫困山区县2035年基本实现农业现代化，特色现代农业产业推进路线图规划要突出三个关键节点的目标设定，并配套切实可行的支撑举措。

1. 初期，市场竞争形成特色化和层次化，贫困山区农业产业步入特色现代农业发展道路。

现代化农业的实质就是农业市场化，现代农业的形成过程就是农业市场化的过程（李立志等，1997）。当前贫困山区农业副业化、农民兼业化、农村老龄化、村庄空心化现象严重，现代农业往往发端于农业产业结构调整。贫困山区发展现代农业面临的首要选择就是立足自身比较优势找到适合本土的产业。贫困山区山林多、耕地少、地方大、交通差、物流成本高，生产大宗农产品缺乏竞争优势。只有立足本地生态环境好、农业多样性资源丰富的特点，选择特色产业，填补细分市场空缺，才能实现差异化发展，错位竞争。这个定位已经在社会各界形成共识，问题是具体产业如何选择。

具体选择那些特色产业，是农民自发选择和市场长期选择的结果。这个过程需要很长一段时间。期间，在市场的选择下，各种特色产业发展会逐步出现层次化；在市场的倒逼中，农民会逐步树立专业意识、合作意识和契约意识。政府要耐得住性子，敬畏市场，顺应市场要求，着力于农业新型经营主体培育和营商环境的优化，做好服务工作，而在具体产业的选择上采取无为而治的策略。政府可以开展思想解放讨论活动，倡导发展特色农业，宣讲专业化生产和市场化运作，增强农民市场化意识，加快生存农业向商业农业的转化；可以从技能上培养农民的职业素质，提高其专业化水平，从文化上培养农民的合作精神与现代契约精神，鼓励发展家庭农场，提高农民对农业市场化的适应能力，加快农民从身份到职业上的转换；也可以制定推动特色农业产业发展的普惠制奖补措施，健全面向家庭经营的产前、产中、产后的社会化服务体系，提高比较收益，加快农业向高附加值转变。但切不可采取传统的行政驱动模式，代替农民选择产业，强制农民致富。事实反复证明，脱离市场主体来发展产业，往往事与愿违，表面上的高歌猛进必定会有大陷阱相随。前些年，虽然部分地方政府在产业结构调整与“一村一品”等政策实践中推动了乡村的产业结构转型，但这一过程带来的失败教训也屡见不鲜（陈靖、刘洁，2020）。

政府多放手，市场出好手。在特色产业萌发期，政府可以针对特色产业出台扶持政策进行引导，但必须是普惠制，即不分具体产业和实施主体，只要是特色农业产业，一视同仁。针对政府“看好”的特定产业，只能附加引导式鼓励，而不能额外给予实质性的支持。早期的引导式鼓励，作用不可小觑。城步苗香梨产业就是通过当地乡镇主要负责人对培育者进行引导式鼓励，实现了从一个退伍军人的个人爱好到一个区域性产业的蜕变的。政府对具体产业实施差异性、实质性的支持，往往成为不自觉的市场干预。之前在两种代用茶的发展上，由于虫茶有着悠久的历史，与民族文化结合紧密，知名度较青钱柳茶高，政府相对看好，支持相对多一点。但后期的发展完全出乎意料，青钱柳茶产值和利润完超虫茶。此后，对于新兴产业，政府便做到同等肯定，一律引导式鼓励。在这个宽松的政府引导环境里，在政府毫不知情的情况下，一批产业得到了发展壮大，甚至无心插柳柳成荫。

2. 中期，政府引导促成支柱产业现代化，特色现代农业产业发展取得明显进展。

产业兴旺是实现乡村振兴的首要条件（柳雨，2020），乡村振兴，产业先行。县域内有多个产业，必须分主次轻重，贫困山区发展现代农业面临的第二个选择就是科学评定域内各特色产业推进的优先序。根据与本地资源禀赋的结合度、群众基础、产业规模、产业体系完备性、发展空间、附加值等可量化指标，科学选定数个种养产业，作为农业主导产业。其中，成为现代农业产业后，税收贡献最大的主导产业为支柱产业。主导产业不要超过三个，支柱产业只能从主导产业中产生一个，以保证扶持的力度和后续发展的空间。对于支柱产业，必须率先做成特色现代农业，实现一二三产业的深度融合。对于贫困山区县来说，没有支柱产业的现代化示范作为先导，整个农业必将是万马齐喑，产业兴旺难以实现。城步选择奶业、延季蔬菜业、生态林业作为主导产业，并选择工业化程度最高、税收遥遥领先的奶业作为支柱产业。正是奶业的巨大成功，让城步上下看到了现代农业带来的巨大利益，人们才陆续抛弃传统农业意识，自发地投身于特色现代农业的洪流中。

产业兴旺的出路在三产融合发展（孔祥利、夏金梅，2019），三产融合是政府引导的重点。“赶着奶牛奔小康”，城步倾全县之力扶持支柱产业，通过政策、项目和资金引导，引进战略投资者、做强奶源基地，建成了南方奶业的标志性企业。其中，政府积极引导而成的“三个结合”，对奶业现代化的推进作用不可小觑。一是养殖业和种植业有机结合发展循环农业。使环境保持永恒的承载能力。在奶业一枝独秀时期，空气中都弥漫着一股臭味。延季蔬菜发展跟上后，粪污变成了财富，污染问题自然不见了。这就在生态产业化的同时，实现了产业生态化。二是农业产业化与新型工业化有机结合，发展农产品加工业。农产品加工业不仅可提高订单农业履约率，解决种养业的后顾之忧，而且解决了纯粹的第一产业无税收问题。奶业加工企业受挫期间，县域经济和奶牛养殖业面临严重挑战，若不是政府果断出手，恐怕其难以为继。三是与商贸物流和旅游业有机结合，发展农商互联、休闲农业。城步的一些老农说，做梦都没想到，深山老林中“不值钱”的东西居然变成了香饽饽，而这其中农商互联功不可没。南山休闲奶业用好产业特色、自然资源和人文资源优势，挖掘农业多元价值，不仅发展了奶业，还丰富了南山风景名胜区的内涵。通过政府引导，台湾农业产业的结构、内涵及在经济社会发展中的地位和作用发生重大变化，城乡融合、功能互补，农业成为科技的、经济的、文化的、生态的、休闲的现代化事业（秦中春，2019），此例可资借鉴。

通过新型工业化做好农产品就地精深加工，是建成现代农业最为关键也是最难的环节，也是政府引导工作的难点。农产品加工业一头连着农业和农民，一头连着工业和市民，是构建农业产业体系的“腰”，也是乡村产业中潜力最大、效益较高的产业（乔金亮，2019）。没有一定规模的种养业，第二产业自然发展不起来，而没有第二产业，第一产业必须依赖良好的物流商贸业支撑才可发展。靠良好的品质来占领鲜销市场，这往往是交通不便的贫困山区农业发展的先行之路。这条路走到一定时期，往往后继乏力。因为缺乏税收来源，政府支持到一定程度就会感到巨大的投入压力，进而转移工作重心，这就会导致产业下滑。城步历史上也吃过这一苦涩的果子，以至于在一段时间里对产业发展模式非常纠结。因此到了一定阶段，必须要加快加工企业发展，把种养基地建设成加工企业的标准化原料基地。加工业不能停留于初加工阶段，要着力发展二次以上加工的精深加工和综合利用加工，使农产品加工业成为县本级主要税源。把强县与富民统一起来，使产业融入每个城步人的骨髓，是城步奶业得以成功的根本所在。贫困山区县加工企业转型精深加工，难度不可小觑。转型成本高、融资难、人才乏、风险大等困难犹若一座座大山，使企业望而止步。政府要敢于啃下这个硬骨头，在加快加工技术改造、装备升级、模式创新和人才引进等方面给予企业实质性支持，以法治化眼光、市场化心态，精准施策，推动农产品加工业转型升级，拉长做强产业链条，实现支柱产业高质量发展，发挥其对县域产业发展的示范作用。

3. 后期，抢抓契机形成特色产业体系，特色现代农业产业发展取得突破性进展。

国家明确支持农村发展农产品加工业的政策，为贫困山区县补齐农产品加工这个短板提供了契机。农业农村部副部长余欣荣表示，应尽快打造一批农产品加工强县，改变目前农村卖原料、城市搞加工的格局。与普通农区相比，贫困山区县虽然有交通差、人才乏、产业基础弱、农产品量不够大等劣势，但也有产品优质独特、国家脱贫不脱政策等优势。特别是国家部委和省厅局的定点帮扶，极大地开阔了贫困山区县的视野，丰富了贫困山区县的人才资源。总体来说，优劣各有，难分伯仲。加之，电商扶贫工程为贫困山区县强化农产品“卖难”这个弱项提供了支撑；农业信息化的进一步发展，将会助推贫困地区的产业优化升级，让优势特色产业的应有价值得到体现；国家深入挖掘贫困地区自然生态、历史文化、地域特色文化、民族民俗文化、传统农耕文化等资源，将推动贫困地区休闲农业和乡村旅游加快发展。贫困山区县的不利因素正在逐步消减之中，特色产业与二、三产业交叉融合，贫困山区县的发展前景并非明显逊于普通农区。

贫困山区县要抓住这一同台竞争的机遇，逐步建成特色鲜明、优势突出、链条完善、效益良好的现代农业产业体系，在2035年基本实现农业现代化。一方面应依托良好的生态、别样的文化和优质独特的农产品原料优势，形成集生产、生活、体验和生态功能于一体的复合产业。另一方面应立足主导产业，利用“互联网+”，特别是新型工业化手段，发展强大的工商业，形成一批以绿色优质农产品生产、加工、流通、销售产业链为基础，集科技创新、休闲观光、种养结合为一体的农业产业集群。同时，以农业生产为中心向前、向后延伸，将种子、农药、肥料供应与农业生产连接起来，将农产品加工、销售与生产连接起来，形成上下游各环节紧密衔接、各主体共同参与产业运行的完整产业链。

弱鸟可望先飞，至贫可能先富。立足片区，着眼世界前沿，做强农产品加工业，贫困山区县有可能实现后发赶超，率先基本实现农业现代化。农产品加工业是近年来全球发展最快的产业之一，为美国、法国、德国、荷兰等重视农产品加工业的国家带来了巨大的经济效益（张晴丹，2018）。贫困山区县往往集中连片，片区内各县资源禀赋、民俗文化和产业有诸多共性。领先一步，对周边就会形成虹吸效应，很可能成功打造特色农产品原料供应充分、国内外市场活跃的农产品加工强县。城步历史上曾多次有过虹吸机遇，皆因自身不强而未能把握住。如曾经是全国薇菜集散地，现在此机遇却已转至广西贵定；奶畜养殖曾经广泛辐射周边，但现在这一盛况已是明日黄花。在全球发展趋势引领和国家政策支持下，打造农产品加工业升级版，奋进乡村产业振兴新时代，必将成为我国下一个阶段创业创新的风口。诸如城步之类的贫困山区县应抢抓契机，壮大农产品加工集群，打造辐射周边广袤地区的农产品加工聚集区，构建现代产业体系，带动周边形成乡村产业高质量发展片区，就有可能实现弯道超车。

（二）产业利益联结机制构建要以切实可行的具体方案为基本要求，突出针对性，分门别类，精准构建

城步特色现代农业的基地规模化、投入集约化、生产标准化、农民合作化、服务社会化、运销订单化、加工就地化等“七化”，就是以利益联结机制为纽带构成的产业一体化经营。整个产业组织体系架构中，以加工和运销企业为引领，以农民合作组织为核心，再加上社会化服务机构的参与，形成产业化联合体。

1. 农民与工商企业的利益联结机制构建要分类施策、与时俱进。

李明贤、刘宸璠（2019）认为，利益联结机制的构建是实现一二三产业融合的关键，其中产销利益联结机制是基础。正如张钊（2020）所说，虽然国家的政策年年有，但是农产品存在销售难的问题却始终没有从根本上被解决。早期，商贸加工企业和农户互不信任，相互担忧。对于这种情况，李彬（2011）认为，应在“公司+农户”组织模式中嵌入农民专业合作社，弥补“公司+农户”组织模式的制度缺陷，实现对订单农业契约风险的有效管理。城步也从发展和规范农民专业合作社着手，发现此举对于生产的规模化、标准化、集约化大有裨益，企业对订单的履行信心大增，这与聂洪辉、揭新华（2011）“农民专业合作是通过契约倒逼机制实现的”研究结论一致。但改由农民专业合作社签约后，农户和农民专业合作社对企业的履约信心并未有明显增加，不能完全解除其后顾之忧。为此，要对订单农业进行分类，精准施策。对于销售去向单一的特殊农产品（如生鲜奶），因这类农产品多为质量安全管控的重点，国家对其收购有严格的规定，很难实现异地运销，所以要设法在本土形成收购企业竞争态势，避免独此一家局面的出现，并辅以以全国同质同价为原则、物价部门参与的价格冲突协调机制。对于销售渠道相对单一的非设施农业产品（如城步的延季蔬菜），应由双方签订标准化生产和保价收购协议，辅以农业自然灾害保险和农产品价格指数保险。政府投入引导性资金，企业和农民专业合作社各承担一部分投保费，由农业保险公司承保。当农产品市场价格低于最低保护价时，保险公司对按最低保护价收购的守约企业进行理赔；当市场价格高于合同价格，保险公司对按合同价销售的守约农民专业合作社理赔；当市场价格介于最低保护价和合同价之间时，企业按合同价收购，保险公司无需进行理赔。对于销售渠道相对单一的设施农业产品（如快大鸡），应由双方签订代工合同或定价回收协议，由公司提供种苗和投入品，而农户则投入设施和劳力，按生产指标计算报酬或按合同约定价格回收成品。这类农产品销售渠道相对单一、种养设施投入较大、公司先行提供种苗和投入品等对合同双方形成了较强的约束力。农户因基础性投入大，不敢轻易冒风险违约；公司因种苗和投入品没有收款，更不可能违约。这种不需第三方参与即可实现良好履约的合作机制很值得进一步研究和推广。对于销售渠道并不单一的农产品（如城步苗香梨、代用茶等），则以建立多元化销售渠道为要，辅以只确定购销数量和质量标准、价格随行就市的订单。在国家政策利好的驱动下，近年来，一些工商企业开始创新利益联结机制，尝试在订单价格之外，进行二次返利，让农民分享加工和商贸的利益。尝到了二次返利甜头的农民专业合作社尝试入股企业，出于对帮助农民更多分享产业利润效益政策的敬畏和农民风险承担意愿不强的现实，工商企业与农民专业合作社开始建立收益共享、风险不共担的保底型合作关系，将二次返利固化入利益联结机制。事实上，这不是股份合作关系，只是介于一次性买断产品价格式利益分配方式与紧密型股份合作式利益分配方式之间的一种过渡形式。这种方式要实现可持续性，需建立在农民专业合作社的高质量生产成效上。工商企业以收益共享为旗帜，意图使农民专业合作社与企业的关系从不同利益主体的产业化联合体转换为利益共同体，通过建立农户和农民专业合作社对利益共同体的认同感、归属感，激发农户和农民专业合作社实现标准化生产和完全履行合同义务的内生动力，从而使其自发进行高质量生产。二次返利对双方利益的“捆绑”及其对要素契约的反向治理约束了农户和农民专业合作社在生产和交易过程中的机会主义行为，工商企业此举不仅可提升农产品品质，而且可大大节省原料管控成本。原料性价比的提升，自然会产生一定的效益，工商企业乐得将此部分效益返还给农民。倘若农民专业合作社提供的农产品各项指标没有明显提升，这种二次返利将难以持续。要真正构建收益共享、风险共担的紧密型股份合作式利益联结机制，尚需一定时日。随着农户经济能力的增强和风险承受意识的提升，农民专业合作社在市场中练就了参与现代化企业经营管理的能力后，方可通过入股工商企业，组建新的企业主体，与其完全成为利益共同体。企业把农业生产作为自己的第一生产车间，实行农业生产企业化运作，形成共创共享、共荣共生的产业生态圈。彼时，全产业链利益联结机制才真正构建到位。

2. 农业与科技服务业的利益联结机制的构建要走出隐晦、减少盲区。

现代农业说到底就是科技农业，农业科技是发展现代农业的决定性因素。当前，经济欠发达地区发展现代农业最为重要的一点就是要解决科技成果应用少、科技转化率低、农民科技素质差等问题，使农业科研成果尽快转化为生产力，实现农业增效、农民增收。经过大浪淘沙，当前从事专业化生产的农民素质普遍较高，领头人多是技术和管理能力兼备的中年农民、外地务工的成功人士或怀揣梦想创业创新的青年大学生，其自学和求教专家的能力不弱，一般的技术问题难不住他们。近年来，“三区”人才支持计划、万名农业专家服务“三农”行动、科技助力扶贫、农业科技服务团、院士工作站等科技下乡活动的实施，更是为基层解决技术问题提供了便利。青钱柳育苗时间过长等一批生产技术问题就是在这样的大环境中得到解决的。但光有这些尚且不够，一些前景看好、难度较大、辐射面仅限于一县的产业技术难以及时得到研究和开发。如高海拔地区苗香梨挂果率不高的问题、苗香梨抗氧化等特征的研究和利用、虫茶的保健功能和安全性研究、各种青钱柳茶树茶叶成分差异及对血压血脂的作用机理研究与应用……尽管国家鼓励专家以技术入股企业，但农业产业利润不如工业的特征，决定了农业技术推广的低值性或公益性。囿于县域特色，经济效益不够显著，这类科研立项难，成果获奖更难，科技人员不愿着力于此，建立科技人员与产业发展的利益联结机制意义重大。农业科技人员往往隐晦言利，这个利益联结机制的建立过程则应更隐晦。农企和农民专业合作社按照传统农业技术推广服务思路，只想一次性付点感谢费“意思意思”，这样的科技服务协议往往成为一纸空文，建议配套专业技术人员服务“三农”优惠政策，设立县域产业科技小专项。采取农企和农民合作社拿一点、政府科技立项补一点、预期成果收益占一点（与课题组约定技术应用获利分享）等方式来解决这些“局部”技术研发问题。当前农业信息化加速发展，农民专业合作社业务多已延伸至冷链物流、农产品加工等领域，智能农业和工商业的科技人员、社会化服务组织对技术服务价格的期望值远高于传统农业科技界。由于农民思维不能及时跟进，技术问题已严重阻碍农民专业合作社延伸产业链、提升价值链。当前贫困山区县农产品加工企业的产品科技含量低，自主知识产权少，多次加工增值能力弱。除了县域经济很难吸纳优秀人才外，加工企业与技术研发机构和人员的利益联结机制构建不到位也是一个重要原因。在市场经济的洗礼下，农民对知识技术创造价值的认识将不断深化，其商品等价交换意识和能力也将不断加强，“科技产业化，产业科技化”，必将成为现代农业产业与科技服务业结合的常态。但在当前，政府有必要立足于阻碍本地农产品加工等现代农业发展的技术难题，设立农产品加工等急需人才引进专项政策和资金，开展校地企合作，发展众创、众筹、众包、众扶等，解决企业无力保障的家属就业、子女就学等问题。通过政府赋能企业，减少农产品加工企业等与研发机构、技术人才利益联结中的盲区，构建人才和企业的利益共同体。

3. 农民专业合作社的内部利益联结机制构建要做

到发挥强者带动作用与契合内在的“人合”原则相协调，在实践层面实现公平与效率的兼顾。在法律条文和合作社章程中，合作社内部利益联结机制明晰明了，但在实际运行过程中往往出现“倚强凌弱”现象，造成事实上的利益联结机制不健全。农民专业合作社是弱者联盟，社员普遍素质较低，他们难以按要求进行组织架构。要建立好合作社，还是要能人来带动。合作社过于强调公平、对效率有所弱化的制度设计和能人们效率优先、兼顾公平的竞争理念，在实践中难以很好地实现兼容。作为合作社成员的企业、大户、村干部和其他能人等强者，利用优势地位，往往把持着合作社的运行。普通社员缺乏存在感，常有被强者利用会议时间、人情关系玩弄的痛感，合作社的经营效益和利益分配凭少数强者说了算。为此，要不断提升普通社员的自主能力，在政府不直接插手合作社内部管理的前提下，通过普通社员自身的“觉醒”和“联合抗争”，使合作社内部变得“健康”。在保护能人积极性的同时，做到民主管理，实现效率与公平的兼顾，更好地发挥其互助性农业经济合作组织的作用。在这个过程中，城步的奶业、延季蔬菜业和苗香梨业等三个产业的抗争较为典型。因领办的龙头企业决策购买高价饲料，奶农愤而退出，奶业合作社解体。新成立的南山牧业公司摒弃了把合作社作为下属企业管理的模式，将领办合作社的宗旨改为加强奶源基地建设。在按照民主管理、民主决策、民主监督的方式运作的承诺下，公司和奶农组建了新的奶业合作社，实现了双赢。奶农通过合作社批量采购提高了投入品和社会化服务订单的性价比，公司获得了安全优质的奶源。延季蔬菜专业合作社曾经出现大户权力集中化，后来，通过发展家庭农场，小户的种植面积增加后，票决作用和民主管理效果明显改观，延季蔬菜专业合作社基本变成了家庭农场联合体。苗香梨合作社的规范最具戏剧性，早期合作社由发明人领头发起，他被民主推选为理事长，后其因在经营中的不端行为，被踢出合作社。踢出后，发明人成立了苗香梨科技服务协会。与此同时，入社的村干部竞选负责人，投票未通过，他们随即退出，单独成立了一家新的苗香梨合作社，利用社会资源优势，主营苗香梨销售。这样，随着苗香梨产业的不断壮大，产业组织也进入了“三国时代”。好在政府及时引导，群众互相理解，三者分别偏重于种植、技术、销售三个不同的经营方向，避免了恶性竞争。苗香梨合作社的“内部斗争”是县境内出现的最激烈而有效的利益联结实现形式，社员通过民主方式实现了对合作社的自我管理、自我净化、自我提升，对农民专业合作社的互助性和合作性起到了良好的推进作用。根据城步实践，要在章程中突出社员的合作平等性和一人一票制度，普遍建立农民专业合作社“成员账户”，明确二次返利部分应超过合作社当年盈余的60%，并嵌入防范性条款，确保在实践层面达到利益联结机制构建的目的。在发挥强者带动作用的同时，保证弱者的利益，真正实现农民专业合作社的“人合”。防范性条款要根据农民专业合作社的不同类型来设定，确保其针对性，增强其可操作性。对于龙头企业领办型的农民专业合作社，在章程中要明确农民专业合作社不是领办者的下属企业，领办的目的是实现种养基地的规模化、标准化、集约化，打造稳定的原料生产或供货基地。不得利用领办地位在内部追求商业利润，领办者的附加表决权不得用于投入品的采购事务，使龙头企业摒弃以商业利润为唯一目标的固有思维来领办农民专业合作社。对于大户牵头的农民专业合作社，在章程中明确大户要帮助成员发展成家庭农场，最终实现从强弱联合到强强联合的转变，夯实民主管理的基础。并对大户帮助弱小成员发展的工作进行量化，按规定公式计提“操心费”，肯定大户的价值。对于村“两委”领办农民专业合作社，在章程中要明确，不得将行政管理权带入，在合作社内部，实行一人一票，“两委”职务身份不产生附加表决权，防止合作社内部管理行政化。供销合作社系统领办的农民专业合作社，要在章程中明确农民专业合作社只有“出资”的概念，并不存在“股”的概念，供销合作社不能利用项目资金支持对农民专业合作社形成产权上的控制力，只能以服务为本。对专业技术等非资金和权力优势人员领办型的农民专业合作社，在章程中明确合作社是所有社员互助合作的组织载体，任何成员不得有“搭便车”的行为；理事会与监事会等组织职位者要尽职尽责，并按合作社盈余一定比例计提其误工费；其他成员要发挥好监督作用，用好表决权。防止领办者以一己之力勉力支撑导致的疲惫不堪而难以维系或利用职权寻求补偿而出现的谋私行为。

四、总结与讨论

乡村振兴战略的第一阶段目标就是2035年基本实现农业农村现代化，对于贫困山区县来说，如何立足当前现状，通过发展特色现代农业，实现产业兴旺，在2035年基本实现农业现代化，是乡村振兴战略中的难点。有一个可资借鉴的战略路线图，并辅以具体而又切实可行的产业利益联结机制构建方案，将有效地助力当地及时跟进国家乡村振兴战略目标。本文提出的战略路线图经历长达十年的实践验证，总的来说，差强人意。限于地域，本文仅就在城步实践过的利益联结机制构建方案进行了研究，对农民合作组织与工商企业、农业与科技服务业、农民与专业合作社的利益联结机制构建的具体方案研究较深，而对其他各种形式的利益联结机制没能提出方案，有待同行进一步努力。

贫困山区县以此为据时，务必要注意争取切合当地的政策和上级的实质性支持，以增强政府的引导能力。政府的引导能力与战略路线图、利益联结机制的效能发挥呈现明显的正相关。对于战略路线图，政府需以目标和结果为导向，着力引导，特别是对于支柱产业必须倾全县之力进行扶持，率先做成特色现代农业，实现一二三产业的深度融合。否则，规划很可能成为“鬼划”。在利益联动机制构建中，往往会遇到一些利益主体共同努力也解决不了的问题，如市场价格风险，这就需要政府层面以问题为导向进行政策设计，弥补市场失灵。贫困山区县本级政府能力有限，要积极争取上级支持，以增强政府引导能力。前述蔬菜价格指数保险试点、奶制品加工企业的析置审批、国省商贸部门到城步驻点扶贫等支持的意义自不必说，而若无国家生态公益林补偿机制和国家重点生态功能区财政转移支付制度，县政府对林竹产业转为生态业和竹业的引导也将大打折扣。从砍树到种树，特别是全县其他地区能够支持县城北部S219沿线造林和S219沿线村落能全力支持“严苛”的山林防火新规，很大程度上有赖于生态补偿政策的实施。《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发[2016]22号）下发后，城步苗族自治县充分利用，用于产业引导的财力大大增强，特色现代农业产业进程明显加快。当前，国家对贫困县的支持是前所未有的，贫困山区县务必要很好地加以利用，不断引导传统农业向特色现代农业产业的战略路线快速发展，建立健全产业的利益联结机制，为实现国家巩固脱贫攻坚和乡村振兴战略目标奠定基础。

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