一、责令改正的本质

( 一) 责令改正的概念

责令改正，包括责令立即改正和责令限期改正，是指行政主体责令违法行为人停止并纠正违法行为，以恢复原状或维持法定的秩序或状态，其具有灵活性、事后救济性、可操作性强等特点。在行政管理法律法规体系中，责令改正是一种重要的行政管理手段，不仅运用于烟草专卖行政管理中，还广泛运用于工商行政管理、环境管理、药品监督管理、产品质量管理、食品安全管理等各类执法实践中。

( 二) 责令改正不属于行政处罚

《行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类包括: 警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留及法律、行政法规规定的其他行政处罚。责令改正是行政主体依法要求违法行为人改正违法行为，其本身并不是制裁。无论是从性质、形式还是从后续手段、救济途径上来讲，责令改正与行政处罚都不相同。行政处罚是保证法律实施的一种手段而非目的。对违法行为给予一定的处罚，目的就在于维护社会的秩序。因此，在对违法行为人给予处罚的时候，要同时责令违法行为人改正其违法行为，不能以罚了事，让违法行为继续下去。另外，《行政处罚法》第二十三条也规定了行政机关在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为，从此条文不难看出，立法者并不将责令改正归属于行政处罚，它只是行政处罚的一个必备环节，其目的在于纠正违法行为人的违法行为，不具有惩罚性。

( 三) 责令改正属于行政命令

行政命令是指行政主体依法命令行政相对人进行一定的作为或者不作为的意思表示。行政命令具有以下特征: 一是行政命令必须由行政主体依法作出，要求行政相对人履行一定的义务，进行一定的作为或者不作为，而不是由行政主体本身进行一定的作为或者不作为。二是行政命令是在特定时间内，由行政主体对特定事项或特定人所设立的特定规范。三是如果行政相对人违反了行政命令，会引起行政主体对其实施其他行政行为，如行政处罚、行政强制措施等。

责令改正是由行政主体要求特定的行政相对人在特定时间内进行一定的作为或者不作为，其本质是促使行政相对人针对特定事项履行特定的义务。并且，行政相对人在违反责令改正要求的前提下，行政主体可以进一步采取相对严厉的措施，这都符合行政命令的一般特征。如违法行为人涉嫌未在烟草专卖零售许可证核定地点经营烟草制品零售业务的，烟草专卖行政主管部门可以责令当事人改正，搬回核定地点经营，若其在5 日内未改正的，可以对其进行处罚。

因此，责令改正是行政主体对行政相对人作出的一种行政命令，是行政执法部门对违法行为人设定某种作为或不作为义务的行政管理行为。所以说责令改正是行政执法主体对违法行为人的意思表示，既不是行政处罚也不是行政强制措施。责令改正作为一种行政命令，以行政处罚和行政强制执行作为保障。也就是说相对人在责令改正的限期内拒不改正的，以行政处罚和行政强制措施作为后续监管的强制保障措施。

二、烟草专卖行政处罚中的责令改正

( 一) 责令改正在烟草专卖法律法规中的体现

关于责令改正的具体条文规定，主要体现在《烟草专卖法实施条例》( 以下简称《实施条例》) 及《烟草专卖许可证管理办法》( 以下简称《管理办法》) 等相关法律法规的规定中，其中《实施条例》第五十六条、第五十七条、第六十一条、第六十二条分别对无证生产、无证批发、无证零售和销售非法生产的烟草专卖品等违法行为作了关于责令改正的规定，《管理办法》则在第五十八条对于不及时办理许可证变更与注销手续的违法行为作了关于责令改正的规定。在地方立法中，以重庆市为例，《重庆市烟草专卖管理条例》( 以下简称《重庆条例》) 第三十二条、第三十三条、第三十四条第三款和第四款、第三十七条分别对制假售假、无证零售、未在许可证核定地点经营、零售未加贴当地标识、违法生产、销售、使用专卖标识等违法行为作了关于责令改正的规定。

( 二) 责令改正在烟草专卖执法实践中的适用

1． 责令改正的适用条件

责令改正作为行政命令的一种，应当符合行政主体作出某种行政行为的一般要求，其适用条件主要包括: 一是当事人具有法定的义务，即烟草专卖法律法规要求当事人必须遵守的法定义务，当事人不得扰乱正常的行政管理秩序; 二是当事人的行为违反了烟草专卖法律法规的有关规定，符合法律法规规定的违法行为的构成要件，如上述条文体现的几种违法情形; 三是行政主体即烟草专卖行政主管部门是法律法规授权的有权作出责令改正的机关; 四是责令改正的作出必须依照法律法规规定的程序作出。

2． 责令改正的内容

《行政处罚法》第二十三条规定了行政机关在实施行政处罚时，应责令当事人改正或限期改正其违法行为。因此，责令改正主要包括责令立即改正和责令限期改正两种方式。前者如《重庆条例》第三十三条规定的关于无证经营的行为，由烟草专卖执法机关责令立即改正其违法行为，拒不改正的，没收其烟草专卖品; 后者如《重庆条例》第三十四条第三款规定的关于未在烟草专卖零售许可证核定地点经营的行为，由烟草专卖执法机关责令其5 日内改正，若不改正，即对其予以行政处罚。

3． 责令改正的形式

从理论上来讲，责令改正既可以口头形式作出，亦可以书面形式作出。但是以口头形式作出并不利于证据的固定和保存，且容易引起争议，因此责令改正最好以书面形式作出。特别是像未在烟草专卖零售许可证核定地点经营的行为，责令改正是行政处罚的前置性程序，更应该以书面形式作出，否则，会导致证据不足而不能对其予以行政处罚。