一、机构职责的产生与权力配置的作用

经济法是政府管理经济之法， 监管法是其一个重要的分支,它与宏观经济法、微观竞争法、国有资产法、涉外经济法共同构成了经济法的完整架构。其中，监管法与国有资产法、涉外经济法①的界限十分清晰，关键是其与宏观经济法、微观竞争法之间在政府职责上的区分。

对于微观市场竞争法而言，其规制对象并非市场本身，而是市场中最小的主体—企业。政府通过对市场主体的管理,保证市场的公平竞争以促进市场发挥其本身的效率， 譬如反垄断法，最早的反垄断法采取的是行为主义，即企业只要让市场产生垄断性结构，即应该对其进行规制，但随着微观竞争理念的不断完善，新的反垄断法采取了行为主义，将垄断行为作为反垄断法的主要规制对象。

对于宏观经济管理法而言，其调整的对象实质上是宏观的经济运行。凯恩斯在《就业、利息与货币通》中论证了总需求的不足性， 使国家通过各种手段对经济进行调整以增加总需求成为必要。但是，这种调整是否应该由国家随机决定？宏观经济是一个系统，是牵一发而动全身，因此如不对政府的行为进行一定的法律规制，很可能对经济的发展起到反作用，由此确定了须有明确的制度来规范政府对于经济运行的调整，从而保证经济整体的高效发展，因此政府最终目的也在于促进经济的效率。

与微观市场竞争法和宏观经济法不同，在监管法中政府的职能在于限制市场。在市场经济中某些市场的力量十分强大，单一市场可能会对整个社会产生影响。政府对于市场的干预一般而言分为二种：第一种是主动性的控制方式，譬如政府主动要求企业按照政府指令行事，强制性要求市场产品的价格等。此种干预的特点在于可以保证市场完全听命于政府，但却从根本上否定了市场的价格机制，因此一般被限制在宏观经济领域。第二种是被动式的监管方式，也就是建立常设性的监督体制，在规范市场的同时只有市场出现问题才进行介入，这种方式既有利于市场的健康发展，也有利于市场的安全与稳定，从而被广泛使用。

与政府职能相对应的是监管当局的监管权力。从整体上讲，所有市场都是法律进行的规制对象，譬如民商法，几乎可以规制所有市场，但从经济法的角度看，由于市场监管需要政府的介入，因此不可避免地会对市场本身的秩序产生影响，这种影响或多或少都会最终反映到市场的运转效率上。因此监管权力的作用在于对政府的限制，也只有必须监管的市场才应该配置相应的权力：

第一，对整体经济运行影响范围较大的市场。市场一旦发生问题，其影响往往不只是市场本身，而会波及其他市场，特别是其上下游市场。但是，并不是所有对其他市场产生影响的市场都需要去监管的，这里有两个标准：一是对相邻市场影响是否深刻，二是相邻市场本身是否重要。

第二，容易对相关主体生命财产安全产生威胁的市场。促进经济效率是经济法的首要目标，但是在注重效率的同时必须具有底线，监管法可以说是在宏观调控法、市场竞争法、国有企业法、涉外管理法上所设定的一条制度底线，市场运行首先应该保证人民生命财产安全，若经济发展最终导致人的利益受到损害，则说明政府对经济的管理是失败的。

从法理上讲，国家的一切权力来自于人民，监管权应该属于国家核心权力机构，但是由于机构能力的有限，如果集中在最高权力机构手中很难使其发挥作用，因此就需要将权力与政府职能机构相对应，具体机构的权力分配越是明确，其监管的效率也就越高。在这种情况下，出现了两种不同的权力配置方式，一是以权力为本位来确定与之相配套的机构，即先有权力，按照权力的基本属性设定机构，谓之纵向配置，而另一种是以机构的职责来分配权力，即根据机构的相关职责配置其监管权力，谓之横向权力分配。

二、监管权力本位配置模式下的机构职责—英国金融监管之架构

以权力为本位的配置方式一般分为立法、行政、司法三种权力，这种方式的优势在于不会出现权力真空，由于权力进行了充分的配置，机构的具体职责也将变得清晰，市场监管法所代表的监管权力亦可进行这种配置：

监管立法权，即权力机构制定相关法律法规以确定相关机构对市场经济的监管标准与依据的立法之权。一般而言，立法权力一般被权力机构所保留，但市场环境的多变使权力机构很难真正了解被监管市场的具体情况，因此越来越多的监管立法权开始直接赋予相关的市场监管机构。立法权的下放优点在于可以使监管规则更加专业化，但也容易出现监管机构权力过大的局面，使如何确定对立法监管权的监管又成了新的问题。

监管行政权，即监管机构在监管过程中所依法对市场实行监管的权力。监管行政权的目的在于赋予具有监管职责的行政机构可以依据监管规则履行其职责，但更为重要的是对机关权力的限制：作为国家机构的监管机构拥有管理市场的能力，但这一过程需要其通过对市场各类主体的具体约束来实现，一旦监管机构滥用这一行政权力便可能危害被监管的个体，因此需要通过行政监管权对主体行为进行约束。

监管司法权，即在监管过程中所涉及的对相关市场活动进行裁量与救济的权利。监管司法权具体体现为两个方面：一是监管机构对于监管对象争议行为的裁决。由于监管机构相较于普通司法机构具有更强的专业性，同时也为了防止司法机构的裁决与监管机构的相关决定产生矛盾，因此，很多情况下权力机构将监管的司法权作为监管行政权的附属权力赋予给了监管行政机构。二是对监管行为的一种监督。西方监管司法权同时还体现为司法机构对监管机构的监管，当监管行政机构在监管构成中对监管对象的正当权利产生了侵犯，这时监管对象可以以监管机构为被告向司法机构提请裁决。

在市场秩序比较健全的国家， 监管机构的职责会被简化，此时通常表现集权化的趋势，即由立法、行政、司法组成超级监管权。与上文述及的权力配置不同，超级监管权体现的是监管权力由权力机关（一般为立法机关）向行政部门的整体渡让，是权力配置与机构职责相适应的结果，当单一的机构职责完全能够满足监管需要时，权力的分散无疑会降低监管的效率。英国的金融服务局是超级监管权授予监管机构的典型模式，巴林银行事件后英国由原先的自律监管转向了另一种极端模式集权式监管—金融服务局，该机构同时拥有立法行政司法监管权力。

在更多的情况下，以权力为本位的分权机制体现出的是根据机构职责对权力分配所做的调整。立法监管权一般会保留效力较高的监管立法权力，渡让具体的监管立法权，譬如监管行政机构在制定监管法规后要交立法机构批准。同样，监管司法权也保留着对于不正当行政监管权力行使的监督权，继而渡让对于市场行为的监管司法权给监管行政机构。譬如英国在成立金融服务局的同时为了防止金融服务局的权力滥用同时成立了金融服务与市场裁判所、金融服务民政专员机构、金融服务与市场赔偿机构等配套机构用以抑制其权力的滥用。②

三、监管机构职责本位下的权力配置—美国金融监管之架构

上文述及，市场监管的对象是有选择性的，对市场的监管职责成了行政机构的设立依据，根据职能区别建立的监管机构将根据市场需要配置监管权力。这种来自于机构职责的权利配置方式对监管权力进行了横向上的划分，由于各国市场的差异各国之间在机构设立与权力分配上有一定的差别，但是无论是英美法系国家还是大陆法系国家其配置方式基本可分为分业监管模式、混业监管模式与混和监管模式。

分业监管模式，是指由政府或权力机构根据行业情况的不同分别设立不同机构对某一市场进行监管。监管权力的配置既取决于监管机构又取决于监管对象， 同一市场可能交易方式截然不同，一个国家之所以采取分权式的监管体制，说明相对于市场的复杂性而言，单独的监管机构无法彻底的承担其监管职能。譬如金融市场中的银行、股票、保险乃至期货，虽然都是融资但运作机理有天壤之别，若监管机构无法与之适应便需进一步分权。

混业监管模式，是指政府或权力机构只建立单一的机构对特定市场进行监管。通过集权式的监管机构，有利于监管权力的协调运用，如果单一机构能够满足对市场监管的基本目标，无论是从监管协调的角度讲，还是从节省政府行政资源的角度讲，都应该以集权式的监管模式为佳，因此，核心的问题在于监管部门是否能够运用合理监管权力承担市场的监管职责，譬如英国的金融服务局如上文所述， 其既具有超级监管权又具有混业监管权，笔者认为主要有两方面的原因：一是英国的金融业长期以来的行业自律机制已经十分成熟， 外部监管的加入只是起到了辅助作用；二是英国金融业已繁盛百余年，丰富的监管经验使政府相信单一的机构完全能够承担这一监管职责。

从目前世界各国的监管制度发展趋势上看，分业监管与混业监管都属于较为少见的情况， 更多国家采用的是混合监管模式。虽然分业监管与混业监管各有其自身优势，但是也有其不可回避的缺陷： 分业监管模式虽然可以促进监管机构的专业化监管，但难以避免的是监管机构在职责上的混乱与权力上的冲突；混业监管模式虽然有可以做到监管职责与监管权力的一致，但却有可能使监管机构无法履行其职责。更多的政府选择混合式的监管模式，即在分业监管与混业监管之间寻求平衡，譬如美国金融市场采用的伞形监管模式，联邦储备银行（FED）负责对各监管机构之间的协调，下设证券监管委员会（SEC）、货币监管署（OCC）、全美保险监督官协会（NAIC）等具体负责各类市场的监管。