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美国公务员制度及启示研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2014/4/9 11:37:09  

一、美国公务员制度的历史沿革

在1789 年至1883 年期间,美国并不存在所谓的公务员制度,在这段时期实行的是“政党分肥制”,也就是行政人员的职位是执政党及其同盟者之间利益分配的结果。但是实行该制度的后果是政府工作效率低下、人民权益得不到保障、行政人员服务于经济发展、缺乏责任感。同时,由于缺少相应的监督监督,导致官员腐败的现象得不到控制。

1883 年,美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法案》,该法案是由乔治•彭德尔顿提出,因此也称《彭德尔顿法》。该法案标志着美国文官制度的建立,奠定了美国公务员制度的基础。法案中规定:“建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理;对部分官职实行竞争性考试,择优录用;禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本;规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。”该法案可视为是美国现代公务员制度的起源,当中确立了很多一直沿用至今的重要原则性规定。

但是随着该制度的发展,《彭德尔顿法》中存在的一些弊端日趋明显,如政府机构臃肿、管理程序复杂、效率低下等。因此在1978 年,美国颁布了《公务员制度改革法》,此部法律规定了政府人事工作应遵循的九条功绩性原则,对高级行政职位设置、人事管理、功绩工资、公务员考核和处分做出了重大改革。这次改革废除了联邦政府统一的政府绩效鉴定制度,取而代之的是由各联邦政府机构自行制定适用本机构所有雇员的新绩效评定制度。

因此1978 年的改革也被视为是美国公务员制度史上又一次具有里程碑意义的改革。

从1993 年至2000 年,美国发生了一场持续8 年的著名的“重塑政府”运动,联邦政府进行了包括“重塑人力资源管理”的公务员制度改革等一系列改革运动。改革的主要内容涉及职位分类、雇用、薪酬、绩效评估等多方面,改革的主要目标是:由过程导向转变为结果导向、由集中管理转变为授权管理、由刚性管理转变为弹性管理、由服从性管理转变为激励性管理,也就是说:政府各部门都以在职责范围内的贡献来评价工作质量和效率;政府给予各部门管理者必要的人事决定权,使之拥有更多自主管理的职权;政府行政机构及管理者在适用人事规则时,应注重弹性和灵活性;通过综合运用各种激励制度,来取代强制的控制工具,使被管理者在激励中实现工作目标。如果说“重塑联邦政府”是美国历史上持续时问最长、最成功的改革,那么“重塑人力资源管理”就是美国公务员制度自建立以来,持续时间最长的重大公共人事改革。

在进入21 世纪,美国联邦政府继续推行管理议题的公务员制度改革,通过弹性政策与实验工程,进一步推进公务员制度向现代化的转型,使之成为一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。

二、美国公务员制度的主要内容

(一)公务员的分类制度

美国是职位制职位分类的典型国家,也就是以同工同酬为原则、以工作绩效为依据,对不同类型的工作进行分类。1923 年,美国国会通过了《职位分类法》,使职位分类以法律的形式最终确定为美国公务员的分类方式。1978 年10 月,美国国会通过了《文官制度改革法》,在公务员的职位中新增设置了“高级行政职务”,并对高级职务文官实行“级别随人”的工资制度,同时也扩大其流动机会和范围,在一定程度上修补了强调“专才”的公务员制度原则。

(二)公务员的管理体制

美国以典型的部外制管理体制作为公务员管理体制。1978年通过的《文官制度改革法》中,规定联邦人事管理总署、功绩制保护委员会、劳工关系局这三个部门作为公务员的主管机构,独立于政府之外,由总统提名行政长官,再由国会参议院表决通过而产生。其中,联邦人事管理总署负责录用、培训、考核、晋升等人事管理工作,它直接对总统负责,是一个地位较高的独立机构;功绩制保护委员会主要负责保护功绩制的正确贯彻执行、受理公务员的诉讼条件等;而劳工关系局主要协调政府于雇员的关系,监督劳工政策等。

(三)公务员的考试录用制度

美国对于公务员的录用,首先强调人才的“适合性”,也就是被录用的公务员在能力和品德方面都要满足职位的要求;第二就是强调“忠诚性”与“安全性”,规定相关职位不能聘任亲属;第三个原则就是在重视考试成绩的同时,兼顾“弱势优先”和优待退伍军人的原则。美国公务员的考试中,除了有各国家通用的笔试和面试外,还重视实际操作的考试,这也是为保证人才的实用性和适用性。

(四)公务员的退休制度

美国的公务员制度始建于1920 年。公务员的退休方式有四种:自愿退休,强制退休,残病退休和延迟退休。退休金的来源也是四种,在职期间扣除6.5%的工资作为退休保险基金,在职机关提供6.5%的工资作为福利基金,政府预算中的专款,以及以上三项款项存入银行的利息。公务员的退休制度是保障公务员权益的关键环节,起到了稳定、激励、更新公务员队伍的重要作用。

三、美国公务员制度对中国的启示

(一)完善法律体系,建设有中国特色的公务员法规框架

美国实行公务员制度至今已有100 多年的历史,是在英国文官制度的基础上,经过多次调整和改革而形成的。美国的公务员制度体系是由国会颁布的公务员法、总统发布的公务员相关法令和政府人事管理机构制定的具体规章制度,这三层次构成的。经过这三个层次的机构不断颁布法律法规对公务员制度进行完善,使得美国的公务员法律系统得到了制度保障。因此美国不仅是资产阶级民主政治发展比较完善的国家,也是资本主义国家中公务员制度发展比较完善的国家。

我国公务员制度建设起步晚,还没有形成完整的公务员总法,法律体系还待完善。因此我国也应效仿美国的三层结构:首先由全国人民代表大会制定一个综合统一的《国家公务员法》。其次是由人事部门制定相关的单项法规。另外可以由地方人大及常委制定执行性法规,对当地的公务员起具体的约束作用。通过以上三个层次的若干法规,由高到低,层层细化,最终形成有中国特色的公务员法规框架。

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