摘要:20世纪90年代以来，竞争中立作为规范政府商业行为的制度理念，表现为限制公权力与保障私权利两个方面特征，通过规范政府行为准则，确保其在税收、政府采购和监管等方面保持中立属性，对于维护市场经济正常秩序发挥了重要作用，历经多年发展，目前已形成澳大利亚、OECD和RCEP三种典型模式。我国在尊重市场主导的前提下引入竞争中立制度，可将国有企业划分为竞争性与公益性两种类型，竞争性国有企业应限制地方保护主义、政府采购中立和尊重贸易条约；公益性国有企业应回归公共职能、与市场保持适当距离，以此赋能新时代经济发展潜力。

关键词: 竞争中立  公平竞争  国有企业改革

竞争中立从概念提出到制度形成，通过限制政府对公有企业具有“特殊照顾”性质的行政行为来达成公有企业与民营企业之间的平衡，对诸多国家经济结构和现行国际贸易、投资规则产生潜移默化的影响。观之国内市场，政府对国有企业的经济政策倾斜也使民营企业发展受阻，因此对政府经济调控权力的合理规制以及国有企业的深化改革刻不容缓。

一、竞争中立制度概述

竞争中立制度的概念最早源于澳大利亚，在1994年2月的霍巴特会议中，澳大利亚政府在协商订立国家竞争政策审查报告中阐明了竞争政策的相关原则，次年提出“国家竞争政策”(national competition policy),其中就包括一部分竞争中立制度的内容。

(一)竞争中立的概念与特征

竞争中立是指政府商业行为不得因公共属性而享有超出常规的竞争优势。政府在从事商业行为时，在税收、贷款和市场监管方面不应享受过度优惠，以此避免国有企业对市场和资源配置造成不必要的混乱[1]。基于竞争中立的概念，竞争中立的特征可以分为限制公权力的特征与保障私权利的特征。竞争中立限制公权力的特征，在经济法学中可以看作是对“看得见的手”之约束，包括限制政府在税收、监管和贷款等方面对国有企业的倾斜性政策，以此维护市场经济正常秩序；在约束政府权力的基础之上，保障私权利的特征主要体现为通过对国有企业的改革和规制，保障民营企业在商业活动中能处于相对公平的地位，防止国有企业对市场产生优势垄断局面。

(二)竞争中立制度的基本构成与价值内涵

一项制度的基本构成应当包括行为规则与实施机制，即政府将采取一定措施保障制度发挥应有的作用并达成预期结果。鉴于竞争中立制度需要以较为有效的监督机制作为有效实施的保障，经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development, 简称OECD)认为，政府确保竞争中立制度有效且持续运行需要采取三种措施：第一，拟定某种经营模式来最大程度上营造公平竞争的商业环境；第二，涉及竞争中立的系列政策必须切实执行，同时要充分确保监管机构和公众对政府商业活动的信息知晓情况，部分涉及商业秘密的信息可以不在其中；第三，对政府非中立性质行为的动机需要综合考虑和评价(1)。OECD对竞争中立制度构成的阐述大体上获得国际学术界的赞同和支持，借以约束国家政府之权力，保障市场经济公平体系，实则起到限制国有企业达成垄断格局的作用。

(三)国外竞争中立制度的比较分析

1.澳大利亚模式

澳大利亚在1994年霍巴特会议之后，于次年确立国家竞争政策，其中包括五项举措：第一，全方位适用《1974年贸易行为法》中有关竞争行为的规定，在法律上为竞争中立提供立足点；第二，引入1994年霍巴特会议上公布讨论的竞争中立政策；第三，审查涉及限制竞争的法律法规，同时对该类法律法规进行修改；第四，商业活动和生产经营所必要之设备的所有权人应当向竞争中开放使用权限；第五，建立价格监管制度(2)。随着政府性质的商业活动逐步挤兑私人企业的生存空间，竞争中立举措开始产生强烈的指向性和目的性，即税收中立、贷款中立以及政策中立。

为了修正国有企业在税收减免、政府补贴方面对市场竞争的干扰和扭曲，澳大利亚政府着手制定更为严格的措施来拉近国有企业与民营企业的竞争差距，这其中最重要的是税收中立、贷款中立和政策中立。澳大利亚政府认为，带有“政府色彩”的商业行为在市场竞争过程中不应当享受优于普通企业的政策支持，要破除国有企业的政府资源优势。

2.OECD模式

全球视野之下，OECD是早期研究竞争中立相关问题的国际性组织，在该领域内具备极大影响力和超然的地位。OECD于2005年发布了《OECD国有企业治理准则》,指引国有企业进行公司化演变，并为企业治理和内部机制改革提供体系规划。推行竞争中立的前提是国有企业不当商业活动造成市场扭曲，这种扭曲状态在微观方面是对单个私有企业商业活动的干扰，在宏观视角下产生对整个市场经济秩序的冲击。OECD认为，政府可以出于某些国家利益或政治需求的原因而向国有企业提出要求和预期目标，但是政府必须保证在市场竞争中居于中立态度，否则市场毫无公正可言。

3.RCEP模式

RCEP的全称是区域全面经济伙伴关系协定(Regional Comprehensive Economic Partnership),是由东盟十国主导并邀请另外五个国家参与的自贸区协定，RCEP的签订标志着世界上人口最多、贸易规模和总GDP最大的自由贸易区正式开始建立。从正式公布的协议文本中，共有三章起到规范竞争的作用，分别是第十三章：竞争(CHAPTER 13 COMPETITION),第十四章：中小企业(CHAPTER 14 SMALL AND MEDIUM ENTERPRISES),以及第十六章：政府采购(CHAPTER 16 GOVERNMENT PROCUREMENT)。协议第十三章通过约定采取和维持禁止反竞争行为的法律和法规，以及通过缔约方在制定和实施竞争法律和法规方面的区域合作提高经济效率和消费者福利；第十四章规定缔约国将寻求促进信息共享与合作，以提高中小企业利用并受益于协定创造机会的能力；第十五章主要针对政府采购的透明度和公平合作，包括采购信息公开发布等。

二、竞争中立制度的构建分析

(一)适用范围

竞争中立制度在不同国家和地区会因为当地实际情况而存在差异适用，根据我国学者白金亚的观点，竞争中立制度适用范围可分为四种情况：第一，适用于所有企业；第二，适用于未完成公司化以及完成公司化但仍拥有先入优势市场地位的国有企业；第三，适用于全部国有企业和指定垄断企业；第四，仅适用于国有企业[2]。以上四种适用情况现实中属于国际上几种不同模式的体现。澳大利亚模式带有强烈指向性，即只针对国有企业；欧盟以《欧盟条约》第一百零六条(Article 106,Treaty of European Union)为基础，规定无论国有企业或民营企业在商业活动过程中都需要遵守《欧盟条约》中涉及竞争中立的条款[3];未完成公司化以及完成公司化但仍拥有先入优势市场地位的国有企业则适用OECD所提倡的竞争中立制度。

国际上几种较为典型的竞争中立制度尚未将全部国有企业或指定垄断企业纳入适用范围，而是对满足一定条件的国有企业和指定垄断企业加以约束。以接纳OECD主旨思想的《跨太平洋伙伴关系协定》为例，国有企业和指定垄断企业适用竞争中立制度需满足三个条件：条件一，从事商业活动的国有企业和指定垄断企业受竞争中立制度约束，若是从事公益性活动的企业则不在此列；条件二，该类企业资产和收益需要达到一定的规模；条件三，该类企业确实存在竞争者。OECD模式的适用对象更加细致化，适用范围相对缩小，弥补了澳大利亚“全盘式针对”的缺陷，公益性国有企业并不以商业回报率作为企业第一要义。

(二)政府行为准则

构建竞争中立制度的本质在于时刻强调行使公权力进行经济治理行为必须最大程度上避免对市场竞争造成限制或扭曲局面[4]。在规范政府的行为准则中，税收、政府采购以及监管能否保持中立属性将直接关系到企业的发展前景。

第一，国有企业与其竞争的民营企业在税收负担方面应当基本持平，企业经营中的基本负担往往取决于自身所涉及行业的税目多少、税率高低以及税收优惠政策的程度，直接关系企业的商业成本和利润，长远来看也关乎着企业的发展态势以及竞争潜力[5]。税收中立需要开展国有企业公司化，使得国有企业的商业活动与政府机构相分离。未脱离政府属性的国有企业在进行的经营活动依旧属于政府活动的外延，征税机构无法对政府活动的收入征收企业所得税或其他增值税。

第二，在采购过程中，无论是对国有企业、民营企业以及享受政府政策优惠的企业，政府都应当给予同等竞标条件。政府采购中立与税收中立对企业竞争潜力的影响，从企业获利角度来观察基本上一致。政府在采购过程中对国有企业与民营企业招投标的各项条件区别适用，将大幅降低民营企业的竞争力。同时，政府采购中立应当遵守信息公开中立，政府依法使用财政资金采购货物、服务和工程项目时应当平等地对全部参与市场资源配置的企业发布相关信息。

第三，监管中立要求政府在实行监管活动过程中平等对待国有企业和民营企业，不能无正当理由加强或放宽对不同所有制企业的监督管理程度。政府应尽最大努力将国有企业与民营企业尽可能安置在同等程度的监管体制之中。若是因为某些行业的特殊性需要强监管，这种例外的企业可以考虑在其他政策上享受适当优惠，以此来平衡企业间优势。

三、启示与借鉴

市场是资源配置的中流砥柱，在尊重市场主导的前提下引入竞争中立作为国有企业改革的指导性原则，对国有企业可以划分为竞争性国有企业与公益性国有企业[6],有利于深化经济体制改革。

(一)竞争性国有企业

1.限制地方保护主义

地方政府动用财政直接投资创办企业或者对当地龙头企业直接干涉，其后果是地区化产业垄断和市场封闭，加之政府公布商业信息更倾向于本地企业，招投标条件基本是为本地企业量身制定，形成地方保护主义。参考澳大利亚模式，限制地方保护主义，首先需要规范地方政府的经济权力，无论是宏观政策或立法，地方政府在经济政策层面需要保持中性，这些政策涉及税收、招标以及市场准入等影响竞争的关键因素。再者，除非关乎重大公共利益的项目工程和研发领域，应避免地方政府直接投资创办企业或在参股企业中干预实际经营。

2.政府采购中立

政府采购是为了满足日常政务办公和公众服务所需，OECD认为政府采购是影响公平竞争的指标之一[7]。我国目前对于政府采购信息公开包括政府采购意向、采购公告发布、采购合同、严重违法失信记录等，对于地方政府采购的统计信息并未公布。结合前文阐述的地方保护主义，信息公开方式的不合理以及地方政府对本地企业“特殊照顾”的双重作用下，政府采购必然带有一定程度上的倾斜性质。澳大利亚《竞争中立原则协定》(Competition Principles Agreement)对于政府采购的规制中包括“政府在采购过程中应当公布定价建议以及理由”,公布政府定价相关事宜可以很大程度上避免因政府内部倾向态度导致对外的恶意抬价或压价，同时也是对公开、公平、公正竞标的一种切实保障。

3.尊重贸易条约

竞争性国有企业的竞争环境涵盖国际市场，在经济全球化时代的历史洪流之中，国家间对话协商构建区域性经济合作模式成为当代热潮。以美国主导的TPP模式、以日韩为代表的CPTPP模式、欧盟模式以及东盟模式等，在国际经济合作中经过实践检验和持续完善，其经济发展优势已经展现。本文在第一部分介绍的RCEP是我国竞争性国有企业在国际上的重要舞台，在如此规模的合作组织中进行商业活动，势必要遵守相应的竞争规则。从协议原文第十四章以及第十五章来推测，在保护中小企业方面，缔约国有义务促进信息共享与合作，同时缔约国政府采购需要保证透明度和公平合作。

(二)公益性国有企业

1.回归公共职能

不同于竞争性国有企业，公益性国有企业侧重于保障公共利益和创造集体价值，其核心在于将重心和资源集中于公益领域，企业活动归属于公益性质而非商业盈利。划分公益性国有企业具有保障民生和国家战略双重意义，在保障民生层面，公益性国有企业旨在防范民营企业造成的商业垄断行为，涉及基础民生的商业项目应当由国家实际控制，以公权力和国家信誉为保证；在战略层面，要保证国家对基础建设、能源储备、应急物资储备、稀有资源和涉及国家安全的制造业领域的有效掌控。日本国有企业改革的最大缺陷便是未划分公益性国有企业，导致绝大部分企业最终成为完全私有制[8]。以福岛核电站事件为例，当自然灾难发生且重大公共利益遭受持续侵害之际，民营企业身份的东京电力公司并未以公共利益为第一要义，而是以利益最优先化和最大程度降低企业损失为主旨进行处理，导致后续核泄漏治理困境。鉴于此，公共职能的承担者应以公益性国有企业为最佳选择且为唯一选择。

2.与市场保持适当距离

承接上述回归公共职能的分析，公益性国有企业所从事的公益领域因其自身重要性可以享受政府在税收、信贷和政策上的优惠，那么自然不能适用竞争中立原则。为了确保市场秩序，公益性国有企业应与市场保持距离，远离商业竞争。在市场经济中，坚持市场决定论还是政府主导模式一直争议颇多，划分国有企业类型恰好得以妥善处理。竞争性国有企业属于商业性质，需要以遵守竞争中立原则为前提参与市场竞争，由市场选择企业而非企业干扰市场，以此激发国有企业的潜在竞争意识；而对公益性国有企业出于集体利益考量，在远离市场竞争之后可以享有政府各方面优惠，以政府为主导规划公益发展战略，避免民营企业对公益领域可能产生的负面影响。

四、结束语

竞争中立作为规范政府经济权力的手段，其必要性和可行性已被诸多国家和区域性经济合作组织所证明，在未来无论是国内深化经济体制改革，还是参与国际经济合作，都需要遵守竞争中立原则。我国目前尚未引入竞争中立原则，亟待继续研究分析此问题，择选符合国情和实际需要的竞争中立原则，为构建中国特色的竞争中立制度铺路搭桥。

参考文献

[1]冯辉，石伟.贸易与投资新规则视野下的竞争中立问题研究[M].上海：上海人民出版社，2018:11-12.

[2]白金亚.国有企业竞争中立制度研究[M].北京：知识产权出版社，2019:33-34.

[3]赵学清，温寒.欧美竞争中立政策对我国国有企业影响研究[J].河北法学，2013(1):33-37.

[4]冯辉.竞争中立：国企改革、贸易投资新规则与国家间制度竞争[J].环球法律评论，2016(2):152-163.

[5]丁茂中.竞争中立政策研究[M].北京：法律出版社，2018:68-71.

[6]孙晋.竞争性国有企业改革路径法律研究：基于竞争中立原则的视角[M].北京：人民出版社，2020:53-88.

[7]李宇英.经济全球化“竞争中立”议题与中国制度选择[D].上海：上海社会科学院，2018.

[8]谭秋霞.日本国企改革的法律分析及对我国国企混改的启示[J].法学论坛，2016(1):144-150.

注释

(1)参见:竞争中立原则[EB/OL].广东外语外贸大学前沿讲座https://sigi.gdufs.edu.cn/info/1068/1603.htm.

(2)参见:卢均晓,高少丽.实质竞争中立研究[J].价格理论与实践,2019(6):33-38,174.