摘要:为全面贯彻习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话中“把全生命周期管理理念贯穿于城市规划、建设、管理全过程各环节”精神，本文探索构建房屋全生命周期管理的预警、发现、处置、保障的综合治理机制，以“五个一”理念为基础，提出了“制定一套保障房屋安全管理的可行制度，绘制一张体现房屋安全系数的数字底图，建设一个监督房屋安全状况的综治平台，落实一本房屋安全精细管理的工作手册，拟定一份承担房屋安全责任的防控保单”这五条对策建议。

关键词: 全生命周期  精细化管理  住宅专项维修资金

住宅小区是市民群众生活的基本场所，是城市管理的基本单元，也是社会治理的重要领域。全生命周期管理将住宅小区视为一个动态生长的生命体，力图确保整个体系在前期建设、中期管理、后期维护的过程中形成有机闭环，真正实现环环相扣、协同配合、高效运转、有机成长。

加强住宅小区全生命周期管理综合治理，推动“全生命周期管理”理念贯穿住宅小区规划、建设、管理全过程各环节，是提升城市管理精细化水平、完善社会治理体系建设的重要内容，有利于切实解决好住宅小区的操心事、烦心事、揪心事，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，不断满足人民日益增长的美好生活需求。

一、现状问题

（一）存量住房老化问题增加，安全隐患逐年显现

本市存量房屋体量规模和房龄日趋增长，受限于建设时的国家经济条件、社会现状、技术水平以及行业监管等因素，部分存量住房在整体规划、设计标准（如抗震性能等）、建造质量、住宅的宜居性和节能性等方面有所欠缺，存在房屋结构失稳、设施设备及管线锈蚀老化、屋面渗漏、墙体透寒等问题，安全隐患逐年显现。

（二）住宅专项维修资金匮乏，房屋面临维修困境

存量住房维修主要是依靠住宅专项维修资金或是业主自筹资金进行，一部分符合条件的房屋或小区还可能通过政府专项资金进行统一的改造、更新。受制于首期归集标准长期未调整、资金再次筹集困难、资金增值渠道受限、业主委员会疏于履职以及社区治理机制不完善等因素，随着房屋及其附属设施设备逐年老化，日常维修持续使用维修资金，不少住宅小区专项维修资金逐年减少甚至枯竭。面对较大规模的工程动辄上千万元甚至数千万元的高额维修费用，小区维修资金开始面临“杯水车薪”的窘境。

（三）房屋使用安全意识薄弱，房屋安全隐患突出

城市房屋使用质量与人民群众的安全息息相关，但是市民安全意识薄弱，没有意识到房屋安全对自身产生的重要影响，所以在居住的过程中不注重对房屋的日常保护，存在超负荷使用等现象。同时，部分区域还存在自建房问题，许多使用人安全意识不足，自建房被用作其他用途，尤其是一些“下店上宅、前店后宅”式自建房，是典型的集生活、经营、仓储等多种功能于一体的“三合一”场所。这类自建房安全隐患大，极易发生群死群伤安全事故，造成不可挽回的损失。

（四）房屋风险防控机制不完善，数智管理水平有待提高

房屋安全是城市安全的重要组成部分，目前房屋安全问题尚不能实现数字化、智慧化管理手段的全面覆盖，仍需依靠人工排查和处置来发现隐患并解决问题事件，自动发现、及时预警、闭环管控的数字化管理能力还需要继续提升。

二、“五个一”风险管理建议

（一）制定一套保障房屋安全管理的可行制度

1. 梳理房屋管理现行标准。

厘清具体管理细则，找出小区主要责任主体如开发商、施工单位、前期物业、房屋使用安全责任人、物业服务企业、业委会等存在的管理漏洞，明确相关委办局的管理职责。

2. 优化房屋管理规范。

房屋管理应当贯彻“依法使用、定期检查、防治结合、确保安全”的原则，利用标准规范加强对房屋主要责任主体的监督管理。建议在关键环节增设相应主体违反法定义务时的法律责任，增强各主体履行义务的积极性。

3. 推行房屋定期体检制度。

房屋定期体检制度是房屋全生命周期管理中的关键一环，现行的规范性文件中缺乏相关的制度规定，建议在《上海市房屋使用安全管理办法》中增设房屋定期体检制度，围绕房屋安全隐患全面排查和重点排查工作，完善相关政策体系和评估标准。

4. 完善维修资金使用模式。

在现行的住宅专项维修资金制度的基础上，直面维修资金续筹困难等现实状况，探索维修资金的新型增值模式，探索维修资金的高质量使用。在老旧房屋偏多、维修资金无法承担高龄建筑安全维修所需、部分市民的个人能力无法承担建筑公摊面积安全维护的情况下，寻求维修资金增值，切实解决维修资金“怎么来，怎么用，怎么管”问题。

（二）绘制一张体现房屋安全系数的数字底图

1. 梳理出“用得着”的数据。

梳理出相关委办局现有的数据，明确可用于数字底图的数据，将可汇聚数据集成在数字底图上展示。数据处理主直观呈现住宅小区安全问题，辅助信息化平台防控风险。

2. 展示出“看得见”的数据。

将汇聚的数据在底图上分级分类展示，实现数据可视化，旨在借助图形化手段，清晰有效地进行信息传达与沟通。数字底图分为小区、自然幢、门牌幢三类。房管不同业务条线的数据，如电梯、传感器、易积水等，通过小区、自然幢、门牌幢三个层面，利用地名、地址、定位等地理信息技术手段与底图建立关联，从而实现房管业务数据的地理空间化改造，进而实现要包括数据采集、数据标准化、数据清洗、数据转换、数据加工等步骤，最终获取可用的数据。物业基础数据和房屋普查数据融合后，可通过数据平台形成数据标准和共享规则，供市局各业务系统使用，并提供地图服务。各业务系统应对自身信息系统进行适配性改造，确保系统操作可使用市房管局房屋数据底板，可以将体检报告的阶段性数据更新（如5年一次大更新，1年一次小更新,每年更新比例不低于20%）汇总到数字底图，地图展示、房管业务数据查询、空间分析、时空一体化等功能，赋能各类房管业务系统。

（三）建设一个监督房屋安全状况的综治平台

1. 建设房屋数据库，摸清“房屋底数”。

为解决房屋业务系统分散、相关标准缺乏、数据更新滞后、跨部门协同困难等问题，可通过建立统一的房屋编码，采集、处理房屋设计、施工、竣工验收、房屋使用和基础地理等信息，构建全市房屋基础库，为全市房屋全生命周期管理工作提供支撑和保障。厘清数据源，按需应接尽接，明确对接方式，结合正在开展的自然灾害普查、安全示范城市创建、安全韧性城市创建，按权属、功能、房龄等建立和完善房屋安全档案，一楼一档，不仅要关注建筑本体安全、外墙附属物安全，也要关注电路老化等消防安全，真正做到“底数清，情况明，安全无死角”，实现房屋建“档”上“牌”。通过建立房屋唯一编码，结合现有信息化档案建立房屋模型，构建统一的房屋数字底图。

2. 集成房屋安全业务，深化动态管理。

以多效管理为目标，以全市统一的房屋基础库支撑房屋安全相关业务，构建市房屋使用安全信息管理平台，推进全生命周期闭环式监管，探索BIM+CIM技术在房屋安全管理中的智慧应用，逐步实现全市房屋信息化全方位、全流程的管理。综治平台设立预警机制，以数据支持和专家研判形成风险预案。每个小区独立搭建专业平台，在接入小区房屋、重点设施设备数据的同时，将违规装修、施工相关信息、物业承接查验信息、业主/产权人基础信息也一并接入，确保对小区建设遗留问题的追溯。同时，设立报警-响应-处置机制，并将数据与市级综治平台对接。综治平台以此监管各专业平台是否正常运行、发挥作用。

3. 挖掘数字潜在价值，提升行业监管水平。

依托全市统一的基础库和信息平台，探索多维度的房屋安全应用场景，这不仅可以提升房屋安全管理效能，也能形成丰富的数据成果。通过发挥这些数据的潜在价值，可以不断打通数据链路，进一步强化资源整合、业务协同，将共性数据一次收集、多方使用，提升行业监管水平，强化市域综合治理能力。整合全市房屋数据，实现全市住宅数字化，以房屋基础库为支撑，绘制房屋专项图层，推进住房业务管理一体化应用。以全市数据为基础支撑综合监管，分析决策，强化部门联动和数据互通共享，为市级决策提供信息来源和数据支持，切实保障城市公共安全。

（四）落实一本房屋安全精细管理的工作手册

1. 厘清业务管理流程。

从房管局角度出发，厘清各项业务的流程，明晰房管局职责，将管理要求下沉到各个层级，提升管理“精”度，落实管理“细”处。

2. 加强责任人能力培训。

房屋安全相关责任涉及多个方面，能力培训指导可着重于房屋使用阶段涉及的物业服务企业、业委会、街道、居委会与业主等。对于物业服务企业，能力培训要做到提升物业经理的专业水平以及责任感，明确维修资金的规范使用流程，做到持证上岗。对业委会，要增强其相关思想意识，使其了解资金使用监督办法，明确“三审”业务流程、公共收益使用原则、维修资金的支取流程等。对街道、居委会，要使其明确自身管理职责，做好对物业服务企业与业委会的监管指导工作。对业主，要加大安全使用宣传，做好普法工作。

3. 实现多元共治管理模式。

小区是广大居民生活的基本单位，是社会治理的基础细胞，提高小区治理水平是经营城市的内在要求，是推动城市治理能力现代化的必然选择。因此，可以由业委会、物业服务企业、维修公司、房屋安全使用责任人共同管理小区，以定期巡视、聘请小区专属法律顾问等方式实现小区自治管理，实地解决小区安全、管理、服务问题，做到小区安全问题闭环解决，实现小区安全有序和谐运行，切实保障城市公共安全。

（五）拟定一份承担房屋安全责任的防控保单

1. 形成多层次保险机制。

研究保险机制的顶层设计，可参照汽车强制险和商业险结合的模式，建立房屋“强制保险”和“商业保险”相结合的分类分层次房屋保险制度，以市场化的手段推动完善房屋安全监管体制机制。

2. 探索房屋安全综合保险制度。

发挥保险的风险保障功能，建立房屋安全兜底机制。发挥保险的风险管理功能，有效实现风险减量管理。发挥保险的社会管理功能，实现“共建共治共享”。发挥保险的财务安排功能，提升资金使用效率。发挥保险的“社会稳定器”功能，加强社会保障体系建设。