1基本背景

从国家正式提出“健全残疾人服务体系”要求至今，已经过去了五年多，时空背景没有显著变化。但是，随着国家多层次改革力度不断加大，公共政策环境悄然变化，残疾人服务体系建设在社会建设大局中已经从当初的主动求变，转变为现在的顺势而为，发展契机稍纵即逝。

1.1社会发展进程的需求

城镇化、市场化、老龄化、信息化的进程加快，对推进残疾人服务体系建设提出了迫切的要求。邓朴方同志早在2008年就指出，我们的工作还面临许多新挑战，对全球化、工业化、信息化、城镇化、市场化、老龄化等许多问题，认识有待于进一步深化，理论有待于进一步升华[1]。城镇化使人口和产业持续加快向城市集中。如果顶层制度设计得好，残疾人事业充分融入，包括助残服务在城镇化过程中有一个好的规划和安排，让残疾人在新的产业结构下站稳脚跟，就能够赢得发展的先机。否则，不但事业无法顺势发展，还极有可能拖城镇化的后腿，残疾人也有可能再一次被边缘化，沦为城市贫民。市场化指市场在资源的社会配置中起到基础性的作用。残疾人服务和产品，也包括与之相关的各种设施、设备、技术，可以作为市场的要素，在市场的供求关系中得到满足和实现。市场化必将催生残疾人服务业，残疾人事业无法回避市场化改革和社会力量参与的新方向。人口老龄化是我国社会现代化面临的最大挑战。全国60岁级以上残疾人占53.2%，每年新增的残疾人中60岁以上占七成，老龄事业特别是失能老人的养老服务事业发展，同样考验着残疾人事业。电子、通讯、网络等现代技术的革新和发展，为所有类别的残疾人补偿缺陷、克服障碍、参与社会，提供了无限的可能；也对残疾人服务运用现代技术资源和手段，适应经济社会的全面信息化，提出了更高的要求。

1.2残疾人特殊服务的需求

残疾人日益增长的特殊性、类别化、个性化服务需要，对构建具有特色又充分融合的残疾人服务体系提出了迫切的要求。残疾人是实现基本公共服务均等化的重点和难点。由于残疾人既有与一般社会成员相同的服务需求，也有许多与其残障特征相关的特殊需求如康复、辅助器具、无障碍支持和生活照料服务等，为残疾人提供服务的设施设备、技术手段、辅助条件等方面也与一般社会成员有所差异，所以，在公共服务体系的总体框架内，建立功能完备、运行顺畅、专业化水平较高、能够满足各类残疾人不同层次需求的残疾人服务体系，成为当前和今后残疾人事业的重点发展方向。

1.3残疾人服务模式创新的需求

残疾人服务全覆盖、制度化、常态化的发展趋势，对服务管理创新提出了迫切要求。当前，我国残疾人服务正在经历从过去的服务部分人群向全体人群覆盖、从临时性救助向制度化保障、从个别化帮扶向常态化服务的转变。如何强化需求管理和资源利用，实现资源和需求之间的有效对接；如何创新残疾人服务提供方式，拓展社会和市场参与残疾人服务的空间；如何发挥政府和市场两种资源、两个动轮的作用，加快发展残疾人服务业；如何改革残疾人服务模式，让残疾人成为服务的参与主体，都需要适应社会管理体制创新和政府职能转变的要求，加快健全残疾人服务体系。

应当看到，我国残疾人服务体系建设起步较晚，在发展中还面临不少问题，主要表现在：缺乏总体规划，法规政策不健全，缺少相关的国家规范和行业标准，保障措施和监督管理工作不到位；资金募集和投入不足，专业人才队伍紧缺；组织协调机制不完善，管理体制和运行机制不健全；服务能力与水平和残疾人需求存在较大差距等方面。这些问题进一步验证了加快残疾人服务体系建设的必要性和紧迫性。

2概念界定

残疾人服务体系的概念界定，在理论上与“公共服务”、“社会服务”和“服务业”等范畴的定义有关，在实践上直接涉及解决残疾人需求的顶层制度设计。对这一概念的理解，包含人们对残疾现象的看法与态度，以及提供服务的现实条件、能力、手段、方式，既反映人们的社会价值观，也体现服务的现实操作特性。

本文认为，残疾人服务体系是指国家和社会为残疾人提供各种服务的总称[2]，也可概括为：国家和社会针对残疾人特殊性、多样化、个性化的服务需求，建立以机构为骨干、社区为基础、家庭邻里为依托，以医疗卫生、教育培训、劳动就业、社会保障与救助、文化体育、住房保障、法律维权等一般性服务，以及残疾预防与康复、养护照料、辅助器具、无障碍等专项性服务为主要内容，覆盖城乡全体残疾人的社会服务系统。

相应地，我们所理解的残疾人服务体系建设，要在推进和实现基本公共服务均等化的目标过程中，坚持“政府主导、社会参与、国家扶持、市场推动”的基本原则和“公益性、社会化、专业化、人性化”的发展要求，根据残疾人的特点和需要，有计划地实施基本公共服务项目，并采取购买服务等方式，大力发展残疾人服务业。通过建设适宜的服务设施、健全专业的服务队伍、建立信息化的服务系统、创新服务技术和手段、营造无障碍的服务环境，形成服务网络完善、组织管理有序、保障措施得力、技术支持到位、规范标准健全、监督检查有效的残疾人服务工作格局，全面提升为残疾人服务的能力和水平，促进残疾人平等参与社会生活，共享社会发展成果（见图1）。为了准确理解残疾人服务体系的含义，有必要澄清其与基本公共服务、社会服务和福利服务的联系，从以下图表中，可以看到几者之间具有较大的关联性和包容性（见图2）。

2.1残疾人服务是基本公共服务的重要内容，需要重点保障和特别扶持

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供，与经济社会发展水平相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。基本公共服务主要包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。将残疾人康复、辅助器具、护理照料和无障碍等专项性服务项目融入基本公共服务范围，保障残疾人享有基本公共服务的权利。

2.2残疾人服务是社会服务的重要组成，需要社会力量共同推进

广义的社会服务既包括满足全体社会成员的基本公共服务，也包括针对需要公共援助的人所提供的社会支持服务和项目。社会服务应对残疾人服务进行重点扶持和引导，满足残疾人全面发展的多层次需要，实现政府主导，社会组织和企业广泛参与的多元化社会服务模式。